1 政府管理理论

公共管理是“社会公共部门（含政府和非营利部门）在公众参与、事务公开的背景下，依法、科学、民主地运用公共权力管理社会事务，高效、公正地实现社会公共利益进而促进社会和谐的过程”。

新公共管理理论认为，政府的公共行政要奉行以人为本的准则，由“管治行政”转为“服务行政”。在这种价值导向与管理模式下，政府需要重新进行职责定位，理清管理行为与具体操作行为，明确自身作为多元管理主体的组织者与协调者，在资金与政策方面，施加具有可行性与有利的影响。

大遗址作为社会公共资源，在保护管理过程中，需要政府综合统筹协调，制定保护政策，规范保护行为，确保遗址安全。

根据《行政管理学》中的相关定义，政府职能是指“行政管理主体行使国家行政权力，依法对国家事务、社会公共事务进行管理所发挥的基本职责、功能和作用”。政府职能包括基本职能与运行职能2类。

1）基本职能包括政治职能、经济职能和社会职能，在大遗址保护管理工作中，政府需履行经济职能，建立大遗址保护资金保障体系等，在经济上给予保障；同时，履行社会职能，制定遗址保护相关战略、规划、计划、法规和政策等。

2）运行职能包括决策、组织、协调与控制，具体到大遗址保护工作，这4项运行职能需全面调动，共同发挥作用，包括制定相关政策，组建保护管理机构，按照既定保护管理目标定期考核、纠正偏差，确保目标实现。

西安市政府在大遗址保护法律法规体系的完善方面作出了长期而有益的探索。以往，由于遗址保护的专项法律法规欠缺，大明宫遗址的保护主要依据《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国文物保护法实施细则》《陕西省重大文物安全事故行政责任追究规定》等国家、省级的相关法律法规。1995年，西安市政府文物主管部门组织编制了《周丰镐、秦阿房宫、汉长安城和唐大明宫遗址保护管理条例》，并于2017年进行了修编；2002年，组织编制了《西安历史文化名城保护条例》；2001—2005年，编制并公布实施了《唐大明宫遗址保护总体规划》；2013年，颁布了《西安市大明宫遗址保护管理办法》。专项法律法规的编制、颁布与实施，为大明宫遗址的保护管理工作提供了更明确、更直接的法律依据，同时，进一步完善了西安市大遗址保护法律法规体系的建设。

自20世纪90年代初，国家文物局向联合国教科文组织提交包括大明宫在内的中国亟待抢救保护的历史文化遗产清单，寻求国际合作，同时筹措资金，完善地方配套，共同对唐大明宫遗址实施保护。1984年，国家文物局拨付专款对麟德殿遗址进行保护维修；2005年，再次拨付专款进行了麟德殿遗址保护二期工程。1998—2003年，由日本政府提供援助资金235万美元，中方配套760万元，用于大明宫含元殿遗址保护工程。保护工程的实施极大地保障了遗址本体的安全。

西安市政府经过多年的实践与探索，逐步建立了以政府文物行政部门为主导、各级管理机构共同参与、专业保护队伍与社区群众广泛参与的文物保护网络体系。

1）建立专业管理体系1981年8月，针对大明宫遗址保护的专项需求，西安市政府成立了大明宫遗址保管所，属财政全供事业单位，隶属市文物局管理，机构编制15人；2006年，为进一步壮大保护力量，保管所由科级单位升级为处级单位，编制30人。该机构的工作职责是负责大明宫遗址的日常保护与管理，遗址区的文物征集、文物档案收集整理，以及宣传组织等工作。

2）建立群众文物保护网络体系西安市政府为全面加强西安市内的大遗址保护工作，建立了遗址区内的群众性文物保护网络队伍，充分发挥群众的监督作用。该队伍主要吸纳遗址区内的居民作为网格专员，因为他们常年居住于此，对于遗址区内的破坏情况能够深入了解，并及时制止、上报违法建设活动和故意损坏行为。

西安市政府自20世纪50年代开始组织开展大明宫考古工作，通过中国考古学家的考古勘探与局部发掘，已逐步探明大明宫宫城的范围和形制，以及地上、地下文物埋藏和分布等基本情况。大明宫区占地面积约为3.26km²，平面为南宽北窄的楔形，宫区整体格局保存完整，地面仍留存共10余处遗址的夯土台基。这些考古资料为大明宫遗址保护规划的编制和保护项目的实施奠定了基础。

文化遗产保护的法制体系（适用于各种文化遗产类型）以《文物保护法》为核心，由法律、行政法规、部门规章、地方性法规、规划和标准构成。

1）制定法律法规、制度文件制定规章制度是政府实施文化遗产保护的最基本政策，能使保护管理工作有法可依、有章可循。我国在《国际公约》的指导下，逐步建立完善相关法律法规体系，形成了自上而下的文化遗产保护法律法规体系，从保护思路、保护规划、资金使用与管理等方面对文化遗产保护工作提出具体要求。《中华人民共和国文物保护法》是第一次以法律形式确定文物工作方针，进一步明确了各级文物行政部门的权利和责任。国家文物局根据上位法的要求和文物管理工作的实际需要，又相继制定了部门行政规章，包括《文物行政处罚程序暂行规定》《文物保护工程管理办法》等，地方政府也在逐步完善地方性法律法规。然而，当前针对大遗址保护管理的地方性专项法律法规还不够健全，保护管理工作大多依据或参照文化遗产保护总体法律法规等，缺乏地方性的具体指导。因此，政府应加速推进大遗址地方性专项法律法规的制定。

2）编制大遗址保护专项规划文化遗产保护规划是直接指导遗产地保护管理工作的操作规范，具有权威性和规范性；是有特定职能的法规性文件，具有法律效力。大遗址保护专项规划属于城市规划中的文物保护专项规划，内容涉及用地、居民、经济结构、交通路网等多项调整，牵连城建、生态、交通等各项规划。地方政府部门在组织编制大遗址保护规划时，需科学规划、有效统筹、合理协调遗址区及其周边地区的生态、土地和文化等资源，合理发挥各类资源对于社会和谐稳定的综合效益，进而保障大遗址在城市快速建设、经济迅猛发展的大背景下免受破坏，最终实现大遗址保护与社会经济发展的互惠互利。

同时，根据《中华人民共和国文物保护法》规定，将大遗址保护规划及时纳入所在地的国民经济和社会发展规划、城乡建设发展规划当中，并与生态保护、环境治理、土地利用等各类专项规划相衔接，使大遗址保护与当地的社会经济发展形成有效、科学、合理的统筹布局。

大遗址属公共资源，需要各级政府承担保护责任。目前，大遗址保护资金来源包括3个方面：国家及地方政府文物（文化遗产）保护专项资金；国家及地方政府大遗址保护专项资金；社会捐赠和赞助资金。

从国家层面而言，每年下拨的“国家重点文物保护专项补助经费”“中央大遗址保护专项经费”是大遗址保护资金的重要来源。“专项补助经费”的分配和使用坚持“突出重点、专款专用、加强管理、注重实效”的原则，实行统筹安排、分级管理、分级负责，接受财政、文物、审计等部门的监督和检查。“中央大遗址保护专项经费”重点支持中央政府推动的大遗址本体保护示范工程，经费安排优先考虑遗址本体保护需求，有较好的考古勘查工作基础，已编制规划或规划纲要，宣传展示可行性强，地方政府重视并有一定经费配套的项目。自2005年起，该项经费每年向全国重点大遗址投入20亿元，用于保护工程及相关工作。

各级地方政府按照《中华人民共和国文物保护法》要求，应将文物（文化遗产）保护经费纳入本级财政预算，保障重点文化遗产经费投入，并争取逐年增加。

社会捐赠与赞助资金对于弥补大遗址保护资金缺口和解决资金投入力度与保护需求之间的矛盾方面，具有积极的作用。各级地方政府应成立大遗址专项保护基金会，由行政机关监督管理，确保经费专款专用。创立基金会，一是鼓励和吸引有实力、有社会责任感的企业、民间组织或个人参与文化遗产保护工作，提供强有力的经济支持；二是唤起和增强社会民众的文化遗产保护意识；三是推动社会参与文化遗产保护的方式从动员型参与走向民主型参与、从非组织参与走向组织参与、从非制度化参与走向常项制度性参与，最终完善大遗址保护资金的保障体系。

遗址的安全是保护工作的基本出发点，建立安全保障长效机制，加强行政执法督查，提高法制执行水平，是做好大遗址保护工作的保障。

1）建立文物行政执法机构目前，各地政府多采用设立文物稽查机构作为文物行政部门的二级单位，具体职责是查处违反文化遗产保护法律法规的各类行为，针对大遗址而言，主要是遗址本体的破坏，保护区划内的违法违规建设，大遗址出土的或其地上文物的盗掘和劫掠等影响遗址安全的行为。文物行政执法机构应坚持有法必依、执法必严、违法必究的原则，严肃处理各类违法案件，同时，应加强与公安、检察、监察、海关等部门的沟通联系，共同保护大遗址资源。

2）建立监测预警管理系统除了日常巡视检查和经验分析判断外，政府应树立预防性保护理念，建立监测预警管理系统，从技术层面开展科学的监测指标收集和数据分析，对遗址本体及其环境的任何变化作出及时响应，增强保护管理工作的预判性。

3）扩展监督途径政府应充分利用基层群众广泛的信息来源，设置群众举报专线，拓宽发现问题的途径，调动人民群众保护大遗址等文化遗产资源的主动性与积极性。

考古是开展大遗址保护工作的基础，各级文物行政部门、大遗址管理机构和考古单位，应将加强大遗址考古工作作为当前和今后一个时期的重要任务，系统、科学、规范地组织和开展。

1）坚持考古先行原则通过长期、持续、主动、科学的考古工作，逐步探明遗址区域，并根据保护需求，调整保护区划，及时向社会公布，与城乡建设规划接轨。按照建设项目行政审批制度规定，凡是拟在文物保护区划范围内进行建设活动，必须先期报批开展考古勘探与发掘工作，进一步探明地下文物埋藏区域。

2）贯穿于遗址保护与展示利用工作始终考古工作为遗址的保护规划编制、保护工程方案编制和考古遗址公园建设提供了科学的依据。同时，也必须作为重要内容体现在文物评估报告或工程可行性分析报告中。

3）加强公众考古有条件的地方可以适当开放考古工地，揭开考古工作的神秘面纱，通过向公众展示遗址考古工作的过程和成果，发挥考古工作的文化教育服务功能，普及遗址保护知识，推动考古成果惠及于民。

通过对政府在西安大明宫遗址基础性保护工作中相关职能实践的分析，得出政府在遗址保护工作中应从建立完善法治体系、建立遗址保护专项资金体系、建立安全保障长效机制、持续不断开展文物考古工作等方面综合性地行使管理职能，做好相关工作，确保遗址安全。