突发公共安全卫生事件视角下国土空间规划再认识——新型冠状病毒疫情引发的规划思考
0 引言
城市是人口与产业资源高度汇聚的地方，在促进人类社会进步与经济技术发展的同时，存在各种潜在风险。在全球化背景下，随着现代交通运输体系、通信体系的快速发展，城市之间的人口、物质、信息交换速率提高，在给人们生活带来便利的同时也给城市中风险的扩散与传播埋下隐患。
新型冠状病毒（COVID-19）肺炎具有隐蔽性、强传染性，给城市突发公共卫生事件的处置带来空前挑战。随着我国城市化进程推进，如何及时、科学、有效地应对突发公共卫生事件，增强应对能力成为城市面临的重要课题。
1 我国城市需增强突发公共卫生事件响应能力
突发公共卫生事件是指突然发生，造成或可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。新型冠状病毒（COVID-19）的隐蔽传播性比之前出现的SARS、MERS等冠状病毒更强、更难以防范。截至2020年5月，全球确诊病例超过500万。
相较其他国家，城市规模大、人口密度高是我国城市的主要特点。2019年末，我国城镇人口数量84843万人，城镇化率达60.6%，人口规模超过1000万的超大城市有16个，人口规模超过100万的大城市有88个。随着城市化进程推进，基于我国人多地少的国情，在集约用地原则指导下，城市建设的居住区以多层、中高层住宅为主，呈现“开发强度高、建筑密度大”的特征，进而导致城市人口集聚呈高密度特征。
随着现代交通体系建立，我国的高铁、高速公路、航空客运等快速交通网络不断完善，城市之间的人口呈快速流动特征，2018年，我国客运量179亿人次，客运周转量34218亿人公里。近年来，在区域协同发展理念指引下，区域性产业链拓展、城镇布局、交通基础设施等方面的建设不断增强，全国形成多个都市圈，构成区域发展的中心城市。以中心城市为基础，构成了区域人口流动的聚合与扩散。我国城市人口规模大、人口密度高、人员流动快的特点在一定程度上给城市突发公共卫生事件的防控带来极大困难，也给城市应急能力提出了更高要求。
2 突发公共安全卫生事件视角下的国土空间规划
国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划。国土空间规划既是规划体系的变革，又是国家治理体系的变革，并不是对资源、空间的规划，实质是对国土空间的利用保护、开发及用途管制。
新型冠状病毒（COVID-19）疫情，给正处于探索期的国土空间规划带来很多启示。规划编制者应汲取此次突发公共卫生事件的经验，加强忧患意识，多方面完善国土空间规划，增强城市应对突发公共卫生事件的能力。
2.1 将突发公共卫生事件纳入城市风险评估
2019年6月，自然资源部国土空间规划局发布了《市县国土空间总体规划编制指南》，指出国土空间规划编制的基础之一为城市风险评估，其主要内容为科学评判国土安全、气候安全、生态环境安全、粮食安全、水安全、能源安全等给市县带来的潜在风险和隐患，提出规划应对措施。受新冠冠状病毒公共卫生事件影响，国土空间规划应汲取经验，在编制初期将突发城市公共卫生事件纳入城市风险评估之中，综合评估城市应急医疗物资储备量及储备率、收储设施空间布局、疫时或战时医疗设施空间布局等，并结合城市的定位、人口规模、结构与布局等，找出其中不足。
2.2 结合突发公共卫生事件专项应急方案，布局疫时医疗设施
国土空间规划应为应急公共事件处理提供空间和场地资源，尽量避免应对城市突发公共卫生事件相关设施不足时的临时布局。结合专项应对方案，预先统筹考虑，综合布置应急方案所需要的城市空间，进行战略预留。规划预留疫时医院选址和疫时预备医院选址的二级疫时医疗设施预备体系。疫时医院是指能快速改造、建设即可投入使用的医疗设施。2003年SARS期间，北京建设的小汤山医院，此次疫情期间武汉建设的火神山、雷神山医院和改造的方舱医院作为重要的疫时医院在处理城市突发公共卫生事件中发挥了重要作用。疫时预备医院作为疫时医院的后备力量，在疫时医院已无法满足需求时启用，目的是接收城市医院中非传染性病人，并腾挪出医疗床位用于处置传染性病人。
2.3 完善医疗物资储备，布局医疗物资储备空间
学习日本城市建设经验，建立城市医疗物资储备机制。日本自然灾害频繁，为应对突发灾害，政府构建了完善的医疗物资储备体系，部分城市常规储备不少于城市人口数量50%的口罩及防护物资，布局医疗物资储备空间，采取集中与分散结合的储备方式，选址于交通便捷，地质灾害少，远离污染源的地区。
在“五级三类”国土空间规划中逐级落实医疗设施空间、储备空间，在总体规划阶段对设施进行全域布局，在详细规划阶段对各级医疗设施、储备空间进行具体划定，纳入强制性管理。
2.4 科学划定防外源性输入隔离空间
新型冠状病毒（COVID-19）疫情发生后，我国采取有效措施在短时间内控制疫情。但在全球一体化背景下，由于其他国家疫情扩散，大量人员归国，形成了外源性疫情输入压力。全国主要机场成为此次防控的前沿阵地，为增强对外交通枢纽在公共卫生事件中的抗风险能力，建议在其周边科学布局与划定防外源性输入病例配套的隔离场所，对交通枢纽提出应对突发公共卫生事件的配建设施要求，区域枢纽机场应加强建设配套隔离处置场馆，外源性输入疫情隔离场所可用功能复合性空间，弹性布局、平战结合，将其作为预留弹性空间纳入规划。
2.5 将突发公共卫生事件纳入韧性城市建设
《市县国土空间总体规划编制指南》提出建设韧性城市的目标，基于提升城市安全和韧性的理念，将突发公共卫生事件响应纳入国土空间规划的综合防灾、减灾、救灾体系。明确突发公共卫生事件应急服务设施的布局要求，提出医疗物资生产和储存设施、应急医疗废弃物处理场所用地布局及安全管控要求。
2.6 建立区域协同应对机制
全球化背景下，多个城市加入区域城市群，并与周边城市不断进行信息、人员和物质交互，故区域协同对突发公共卫生事件的处理极为重要，应建立区域信息交互通道，加强与周边市县在突发事件等方面的信息衔接。新冠疫情初期，湖北潜江市因提早一周进行城市防范与管控，虽毗邻武汉，但感染人数大幅减少，减弱了疫情影响。由此可见，建立区域协同信息通道，提早对突发公共卫生事件进行防控极为必要。建立应急物资调动机制与区域互援机制，通过合理调派人员、物资将突发公共卫生事件的影响控制在最低限度。
3 结语
新型冠状病毒（COVID-19）疫情给我国城市建设敲响了警钟，城市建设者应增强忧患意识，根据城市特点完善国土空间规划，为城市发展和“健康中国”保驾护航。