城市规划是城市建设和发展的蓝图和依据，不管是在国内还是在国外，城市规划对指导城市的发展和建设均具有重要的指导作用。自新中国成立以来，我国城市规划在推动城市建设和发展发面起到了不可估量的作用。我国的城市规划同西方国家一样，也经历了从“工具理性”走向“价值理性”的过程，城市规划的编制与管理正在逐步走向制度化。

城市规划理论是城市规划实践得以开展和完善的基础，我国对城市规划理论的研究大多借鉴西方的经验。早期，城市规划的理论研究停留在技术层面，理论成果多来自城市规划、建筑设计等专业，这一时期，城市规划仅是一项技术“工具”。后来，城市规划逐渐成为政府的重要职能，城市规划理论研究也开始更多地关注其本身应该具备的“理性”价值。

公元前5世纪，我国就有了城市规划的原型，当时的城市规划主要是以城市广场为中心、以方格网的道路系统为骨架来进行布局的。到了西周时期，城市建设已经有了较为规范的规划，以《周礼·考工记》为代表，其“匠人营国，方九里，旁三门。国中九经九纬，经涂九轨。左祖右社，前朝后市，市朝一夫”的规划思想较好地总结了我国城市规划的早期成就。这个时期，城市规划只是简单的图纸设计，是城市建设者借助理性行为来达到城市空间布局设计这一预期目的，城市规划完全是一种技术“工具”，是完全意义上的建设布局图。

18世纪，英国工业革命的爆发推动了城市化的迅速发展，各类城市人口暴增，城市问题层出不穷，迫使政府不得不采取一系列手段来管理和改善城市状况。为了解决城市问题，一批学者加入了解决城市问题的行列，针对工业经济带来的居民工作和生活问题，提出应当重新组织城市格局，从更广阔的范围和背景中考察城市发展问题，将城市经济建设和社会问题统筹考虑，从而较为全面地解决城市问题。这一时期的城市规划，致力于解决工业化带来的城市问题，解决问题比推动发展更为重要，城市化的快速发展带来的问题超出了很多人的预期，城市规划也是在逐渐认识这些问题的基础上，给出相应的建议和解决方案，这一时期的城市规划奠定了现代城市规划的基础。

后工业革命时期的城市规划给后人留下了极其丰富的成果，是城市规划从“工具理性”走向“价值理性”的启蒙阶段，也是非常重要的阶段，具有里程碑意义。具有标志意义的是1898年霍华德的“田园城市”理论、1933年由国际现代建筑学会在雅典召开的现代建筑国际会议通过的《雅典宪章》、1977年由国际建协在秘鲁古城利马的马丘比丘山下召开的以雅典宪章为基础的讨论会上通过的《马丘比丘宪章》、1981年在华沙国际建协第十四届大会上发表的《华沙宣言》、1992年在世界环境与发展大会上通过的《21世纪议程》等。这些理论在注重追求动机的纯正和选择正确的手段去实现自己意欲达到的目的同时，又难以彻底摆脱其作为“工具”的功能。

城市发展和建设包含政治、经济、科技、文化和社会等各个领域，涵盖人们的生产、学习和生活等各个方面，具体到生态资源、历史形成、资源集聚等各个系统。城市不仅是一个简单的历年来建筑物的排列组合和土地使用功能的划分过程，也是一个庞大复杂的综合性系统工程。城市的发展需要有一个高屋建瓴的预见，统筹的考虑，做出符合相应城市自身发展规律的有效安排，统合综效部署，避免出现城市发展建设中的杂乱、无序、过度建设，城市规划正是基于这样的需要而诞生的。

城市规划早在人类开始建设部落起就已经存在了，但是这种传统意义上的规划主要是指建设规划。通俗地讲，就是在什么地方建房子、在什么地方修路、在什么地方筑城等。这一时期的规划更偏向于城市具体物理空间和有型建筑设施的规划，准确地说是一种建设规划，这类规划构成了现代城市规划的一部分。

现代城市规划涵盖的范围比建设规划要丰富得多，它不仅关注基于空间类的物理性质的规划，更关注城市发展中的现状和长远发展，包含但不限于经济、科技、文化等内容。城市规划的内涵更加丰富，成为政府调节社会矛盾、平衡社会利益、配置社会资源的有效方式，它不仅是一门学科，更是政府的一项公共政策，是政府管理城市的重要手段。

早期的城市规划大多作为工程技术而存在。随着城市的快速发展，城市问题不再是单纯的工程技术能够解决的，城市规划用来解决社会问题的功能和作为公共政策的属性才逐渐被认识。受国家一系列宏观调控政策的影响，特别是党的十八大以来，新一轮政府机构的调整和改革，我国城市规划工作的环境发生了很大变化，城市规划的公共政策属性被进一步接受，城市规划和公共政策的相关性研究成为学术界研究的热点。

21世纪以来，随着我国城市规划理论的逐步成熟，以及城市规划在城市公共管理中的作用被广泛接受，城市规划学界对城市规划的公共政策属性逐步认同，从公共政策视角对城市规划的研究也越来越多。城市规划只有成为政府的公共政策，才能成为具有一定权威的管理依据，在城市管理中被有效执行。

作为公共政策的城市规划，当然不能仅局限于对城市物理空间的研究，更要关注经济、科技、产业、文化等全方位的城市发展要素，更多地关注人的需要，关注公共利益的协调和配置。现代城市规划的编制已经在很大程度上不是一项单纯的工程技术工作，而是政府表述城市发展政策的过程和手段。西方国家的城市规划体系已经较好地完成了从“工具理性”向“公共政策”转变的实质性跨越。

公共政策的本质，不管是国外学者还是国内城市规划学者都有不同的看法。伍德罗威尔逊认为，公共政策是由作为立法权者的政治家制定并由政府行政人员执行的法律法规；詹姆斯E安德森认为，公共政策是政府工作人员为处理某一事务或问题而采取的有目的的活动过程；戴维伊斯顿认为，公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。我国学者对公共政策也有自身的理解，陈振明认为，公共政策是公共管理机构在特定时期内，为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化目标而采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方针、条例等的总称。本文认为，公共政策是由政府或其指定的社会权威机构制定，具有一定的公共目标并致力于解决社会公共问题的一种策略和方案，是政府公共管理的依据和手段。

1）公共性公共性是公共政策的灵魂和价值基础，是公共政策存在的前提。公共政策的公共性首先体现在公共政策的主体性上，是基于对主体公共性的假设，或者由全力机关委托的第三方机构。公共政策的价值在于解决社会公共问题，最大程度地维护公共利益，推动社会公共目标的实现。

2）权威性公共政策发挥作用的前提是其具备足够的权威性，是被社会广泛接受并认可的行为准则。在政府公共管理过程中，需要借助行政强制力量确保公共政策的执行，弥补市场机制的缺陷和缺位，维护社会公平有序。公共政策不是通过市场调节的规则，在公共政策制定过程中，可最大范围扩大公众参与，但是政策一旦制定并发布，即对民众具有约束作用，是人们必须遵守的规则，必须服从。权威性是公共政策得以顺利实施和发挥效用的重要保障。

3）政治性公共政策具有纠正和弥补市场缺陷的功能，但是这并不是公共政策的全部功能。公共政策一方面是为了纠正和弥补市场缺陷，另一方面是为了解决社会公共问题和促进社会发展，是政府为了解决社会公共问题、推动社会发展而制定的一系列政策和法律法规。公共政策是统治阶级思想的体现，是多种权力和利益调和的结果，具有高度的政治性。

4）动态性公共政策不是一旦制定就一成不变的，它具有普遍的动态性。一方面，所处的发展阶段不同，需要调和的社会问题也不同。公共政策必须面对当前的公共问题给出适时适宜的解决方案。当社会所处的阶段发生变化时，公共政策就要及时调整。另一方面，当社会所处的社会环境不同时，公共政策也要因地制宜，采用适当的公共政策解决当时当地的问题。

1）公共性公共性是城市规划作为公共政策的价值基础，城市规划的出发点就是解决社会公共问题，最大程度地维护社会公平和社会公共利益。因此，公共性是城市规划最根本的特征。城市规划的首要任务是营造舒适安全的城市环境，为城市居民打造适合于可持续发展的生态。城市规划在推动城市经济和社会发展的同时，要特别关注社会公平，维护公共利益。城市规划是为最广大人民群众服务的，而不是为少数群体服务的。城市规划的意义和价值在于调节社会资源配置，最大程度地保证公平，而不是倾向于某个特定的群体。

2）政治性作为公共政策的城市规划绝不只是空间问题，城市规划是国家进行干预和控制的工具，是一种意识形态。城市规划不仅是规范空间资源配置，更重要的是规范和调节社会关系及资源配置。城市规划是政府非常重要的公共管理职能，既受国家政治的影响，又与政治紧密相关。城市规划决策和执行从理论上来说会影响每一个人的利益，城市规划决策过程本身就是一种政治行为，具有政治性。城市规划是政府管理城市的手段和工具，既是一种管理方法，同时也是一项政治权力，是政府和市民之间的利益关系调节手段，也是政府调节公共利益的手段。勒菲弗在《对空间政治的反思》一文中指出：空间是政治性的，都市是一种政治挑战。城市规划的政治性在作为“技术工具”的时期就已经被接受和认可。

3）权威性在西方国家，城市规划是国家认可的法律法规，是国家权力的表达，具有较高的权威性和法律效力，它的权威性来自国家的授权。同时，西方国家还通过制定一系列法律法规来保障城市规划的决策和执行，确保城市规划的国家强制性。西方国家的城市规划机构需要经过严格的筛选和规范的认定授权，规划过程全程接受法律监督。随着我国法治体系的不断健全，我国的城市规划的权威性也在不断加强，是城市规划编制主体的认定、城市规划过程的监督以及城市规划的执行，均在法律法规的框架内进行。随着科技的迅速发展，特别是移动互联网的快速发展，城市规划的监督机制不断健全，公民参与城市规划编制和监督的便利性大大增加，最大程度上保证了城市规划的公开透明。城市规划一旦形成决策，便具备权威性。

4）层次性城市规划具有一定的层次性，具体要从城市规划的体系结构来看，我国城市规划的体系结构通常与政府部门的行政体制架构相对应，比如国家级规划与国家部委相对应，省级规划与省级政府部门相对应。而国外大多数国家城市规划会基于不同层次、不同领域的政府事权，建立相应的领域和不同职能的城市规划体系。

5）动态性城市规划不是一蹴而就的工程，更不是一旦制定就长久不变的，城市规划不是对城市未来图景的静态描述。特别是近年来我国城市化的快速发展以及科技的快速发展，城市发展有时候会在很短的时期内发展较大变化，城市规划滞后于城市发展。因此，需要根据实际情况对城市规划进行及时调整，确保城市规划领先于城市建设，具有一定的前瞻性。城市规划应该是动态的，随着城市的发展阶段不同、城市的环境不同、城市特定时期的目标和任务不同，进行动态及时的调整。当然，城市规划也不宜经常做大幅度调整，还应当具备一定的连续性，考虑城市整体发展的均衡，除特殊情况外，不宜调整过大，以免民众无法接受和适应。

城市规划作为政府的一项公共政策，是政府管理城市的工具和手段。城市规划既具有公共政策的一般属性，还具有自身的一些特征。城市规划的目标内涵更加丰富，城市规划的过程更加透明和开放，城市规划的结果不可逆。

公共政策包括单一的公共政策和综合的公共政策。通常的公共政策，目标会比较单一，比如我国的人口政策、限购政策、摇号政策等，这些政策调节的社会矛盾相对比较单一，面临的社会矛盾比较简单。但是，城市面临的问题则比较复杂，尤其是随着经济社会的发展，一方面新技术层出不穷，不断改变着人们的生产和生活方式；另一方面新形势下国际国内政治和经济环境愈加复杂。城市规划需要协调的社会矛盾的数量、社会问题的复杂程度前所未有，人民对政府公共管理的诉求前所未有。因此，城市规划既要兼顾当前利益和长远利益，也要平衡整体利益和局部利益，更要关注社会公平。城市规划已经成为一项集众多公共目标和公共诉求的公共政策，也是解决众多社会问题的一项公共政策，是综合性程度最高的公共政策。

公共政策的根本目的在于解决公共问题、维护社会公平和公共利益，因此，公共政策制定过程要保持开放，尽可能让社会广泛参与。但是，我国一些公共政策的运行过程不够开放，甚至是封闭的，例如一些规划政策在公布之前是完全保密的，不能向社会公开的，普通民众根本无法参与。相比这些公共政策，城市规划的过程开放度更高。城市规划的参与主体不仅包括政府，还包括政府指定和认可的第三方机构、聘请的专家，以及通过各种手段和方式参与的社会公众。城市规划过程的开放在于主动走出去接受广大市民的参与，而不是仅仅局限于消极、被动的公开和宣传。

城市规划的目的是指导城市建设，城市建设是一项浩大的工程，需要投入巨大的各类社会资源，这种投入可以是公共的，也可以是私人的，城市建设将对城市经济社会发展和环境产生巨大影响。城市建设是不可逆的，我们无法用城市建设的代价去检验城市规划的合理性和科学性。城市规划一旦制定并实施，就将对城市建设和发展产生重大影响，城市规划的好坏决定城市建设的成败。城市规划若产生重大失误，将造成巨大的经济损失，因为城市建设不可能推倒重来。城市规划的不可逆性是城市规划与其他公共政策的显著区别之一。

随着人民群众对美好生活的向往程度越来越高，城市作为现代文明的承载地，各级政府有责任更有使命做好城市规划，让城市规划更好地引领城市建设。我国的城市规划经过多年的发展，已经形成了比较成熟的体系，但是作为一项公共政策，在调节社会矛盾、维护社会公平方面仍存在很多问题，需城市管理者加深对城市规划使命和作用的认识。