改革开放以来，我国经济飞速增长，城市化进程如火如荼，城市土地价值水涨船高，政府对土地财政收入与房地产经济依赖日益增强。同时，城市发展也带来了土地利用效率低下、城市规划混乱、基础设施不完善、生态环境恶劣等问题。新常态下，政府提出未来城市发展要从“外延式扩张”转向“内涵式发展”。在城市转型升级与土地资源逐年紧缩的双重约束下，城市发展重心将转向“挖掘盘活存量土地”。2014年，上海“亚洲城市论坛”提出亚洲城市更新本质的构想，即城市更新既是城市发展的战略选择，又是城市发展的综合过程，也是优化城市空间资源配置、实现存量土地价值、促进资本循环的有效途径^[1]，故城市更新作为未来城市发展经济的新增长点具有重要意义。

“城市更新”一词最早出现于1958年8月在荷兰召开的第一次城市更新研讨会，会上首次对“城市更新”作出解释说明^[2]。西方城市经历几十载的探索与发展，对城市更新的理解已趋向成熟。其中具有代表性是Roberts将“城市更新”定义为：“用一种综合的、整体性的观念和行为来解决各种各样的城市问题；应致力于在经济、社会、物质环境等各方面对处于变化中的城市地区作出长远的、可持续性的改善和提高”^[3]。该定义突出强调了城市更新是多因素综合协调的过程，不是单一维度的改变。

我国城市更新出现较晚。1980年经济改革初期，城市更新主要任务是大规模的拆除、整治、改善。为快速改善旧城区环境，使之适应高速城市化发展，拆除成为解决城市问题的主要途径。大量老旧住房被推倒式重建，市政基础设施改善，物质生存环境提高，城市更新伴随城市化进程快速发展。20世纪90年代，市场经济体制初见端倪，为城市发展带来空前机遇与挑战，给城市更新中的利益相关者提供了更多机会，地产导向的再开发与历史建筑保护意识逐步显现。私人企业、开发商等开始以独立身份参与城市更新活动，与政府达成互惠共赢的经济合作模式。私人企业、开发商的介入带来了雄厚的资金投入、市场技术与开发经验等，降低了政府操盘风险，为预期经济收益达成提供了保障。吴良镛先生从历史城区的整体保护和人居环境建设视角，提出“有机更新”思路，主张循序渐进、小规模整治^[4]。随后，“小规模”渐进式理念逐渐被推广。21世纪，随着政府提出“科学发展观”“和谐社会”“共建共治共享”等社会治理格局，城市更新由单一经济维度向经济、社会、文化、生态等多维度综合发展。参与对象也由政府单一主导转变为政府、开发商、居民等构建的多元主体力量。城市更新不仅是简单对旧建筑、旧设施的翻新，或是一种城市建设的技术手段，或是一种房地产开发导向的经济行为，还具有深刻的社会和人文内涵^[5]。

城市更新作为城市发展困局的破解之道，在改善居民住房质量、优化城市空间布局、提升土地利用效率等方面发挥了显著作用，驱动了城市经济新增长。在资源约束下，未来“城市更新”仍是“存量规划”时代的主要发展方向。城市更新具有重要意义，给经济增长与城市发展带来新契机，但目前的城市更新仍存在许多问题。

拆迁补偿是城市更新中非常重要的一环，若此问题得不到妥善处理，城市更新项目从一开始便无法顺利推行。在政府、开发商与居民博弈过程中，政府的特定角色赋予其强大的参与博弈的能力；开发商作为政府引入的开发主导者，参与度高，博弈能力仅次于政府；居民作为被动接受者，参与度弱，博弈能力也较弱。开发商通过压低拆迁住户的既得利益来实现自身经济利益，但拆迁住户权利主体多、分散，且要求多种多样，现行法律法规无统一的拆迁补偿标准，致使报价无合理的价格参照，谈判双方期望的价格悬殊，谈判难度大且持续时间长。

居民作为城市更新的实际受益方，项目最终呈现效果直接关乎其切身利益。但实际过程中，政府与开发商主导整个更新项目，经济效益实现成为更新改造的首要目标，在规划、实施、治理等阶段均未充分采纳被拆迁居民及周围社区居民的意见，忽视了居民的改造意愿与真正需求，居民参与度低，利益诉求途径有限，其合法权益得不到保障。长期以往，居民与政府、开发商之间的信任和凝聚力被破坏与质疑，不利于改造项目顺利推进。

我国目前的更新改造主要以控制干预为主，土地增值部分主要归属于开发主导者，由于开发商的逐利本性，居民在利益分配中无话语权，而其更新可能带来的“负外部性”则由社会与居民承担，这显然是不公平的^[6]。现行法律规范未制定出完善的可保障利益公平均分的政策与机制，公众利益常遭到漠视，无针对性的有效措施。

城市更新内涵从单一维度（经济维度）向多维度（经济、文化、生态等）升华，进一步注重更新的可持续性建设，更系统地协调解决各种城市问题。但实际开发中，经济利益仍主导着更新规划，未兼顾社会效益、文化效益和生态效益。旧城改造，主要以提高建筑密度、容积率、建筑高度、外立面美化等方式进行再更新，未充分因地制宜，利用好改造区的文化底蕴及其潜在价值。虽能在一定程度上缓解城市居住压力，改善旧城区落后形象，但因人口集中，基础设施建设不匹配，居民生活质量、生态环境均遭到不同程度影响，进而降低居民舒适度、幸福度。

城市更新过程不可能一蹴而就，必然出现许多问题，而问题解决有赖于更有效和更有针对性的措施。针对上述问题，提出以下策略。

全面法制社会下，“有法可依”是治国的前提，也是规范城市体系下各种活动的前置条件。相应的城市更新法律法规可为更新改造提供可靠的法律支撑及执行权力，可规范各活动主体经济行为、保障其各自合法权益，辅助解决拆迁补偿、利益分配等难题。政府应深入分析城市更新特点，开展居民调查，结合居民反馈，致力于挖掘痛点、难点，梳理突出矛盾，新建或更新相应的行政制度、规范条例，将所有行为纳入法律监管之下。如拆迁补偿问题，政府可分市、分区建立基于客观成本与利润的补偿标准，规定补偿方法及额度，做到统一，避免“钉子户”出现。

城市更新应是政府、开发商、居民各权利主体共同参与、治理和分享的经济活动，彼此之间充分信任、相互依赖才能使其发挥最大社会效益。目前，城市更新决议多采用“自上而下”模式，未充分考虑底层居民意见，反而降低了更新效率。规划前应公开征求居民意愿，在改造方案中采纳居民意见，融合当地人文、历史等因素，加强居民主人翁意识；充分公开项目信息，包括改造方案、拆迁补偿、利益分配、施工信息等，动员社区力量，建立有效的监督机制；多方位增加与居民的对话渠道，建立平等博弈地位，有效激励社区力量参与更新改造，促进城市更新高效推进。

城市更新目的是对城市衰败区域进行拆迁、改造或建设，以全新的城市功能替换其物质空间，使之重新发展和繁荣^[7]。在新的城市发展背景下，政府更注重城市内涵式发展，可持续建设理念被推广。城市更新应更注重经济、社会、文化、生态等因素的相互平衡。改造规划需充分考虑改造区的人文历史、生态环境、基础建设等情况，对历史建筑加以保护，对传统人文加以发扬，量身制定合理的特色规划方案，最大限度提升改造内涵。同时，坚持以提高居民生活质量为目标，围绕居民需求开展前期规划。

城市更新项目的周期长、投资大、利益相关者众多，对城市影响较大，故需加强项目事后评估与反馈。对改造前后经济效益、生态效益等进行对比，建立评估指标，分析改造方案的有效性，梳理方案中的可取之处与不足之处，积累规划经验，建立相应数据库，不断指导、完善今后的改造更新项目。城市更新是一个动态持续过程，不确定因素众多，建立有效的项目评估机制对城市更新项目的推进具有重要的制度意义与现实意义。

城市更新是新时代带动城市发展的重要动力，是城市发展转向质变的重要途径，随着城市发展，其内涵不断丰富。从开发角度看，从单一地产导向转向文化、生态等复合的多维综合导向；从参与对象看，由政府主导转向政府、开发商、居民的多元主体力量。目前，城市更新尚存许多问题，但其为解决城市矛盾提供了方向，未来各方应致力于建立完善的城市更新体制，使城市发展历久弥新。