新世纪伊始，国务院便要求“逐步建立以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系”，但时至今日，养老服务体系的建设差强人意，养老服务业发展问题重重，养老服务产业化之路仍待探索。

2011年12月16日，国务院办公厅正式下发《关于印发社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）的通知》，标志着我国养老服务产业化正式启动。为保障养老服务体系建设资金，民政部等中央部委相继出台配套政策，民政部“支持民间资本拓展居家养老服务内容，鼓励民间资本参与提供基本养老服务”，提出“要将50%以上的彩票公益金用于支持发展养老服务业，并随老年人口的增加逐步提高投入比例”，财政部要求“引导和保障社会资本参与养老服务业领域”。2019年，国务院再次明确要“进一步放宽行业准入门槛、扩大行业投融资渠道、扩大养老专项企业债券发行规模、支持符合条件的养老服务企业上市融资、支持商业保险机构举办养老服务机构等”。

尽管国家政策层面积极支持，但养老服务业发展依旧面临投资主体单一、融资渠道有限、回报机制不健全、政策配套不完善等问题。

按设立目的，养老服务机构可分为营利性与非营利性养老服务机构。其中非营利性养老机构既有政府因承担公共服务职能而设立，也有民间NGO组织、公益性基金会设立的机构；营利性养老机构则多由社会资本设立，其中房地产开发商和保险公司凭借丰富的开发经验和充足的资金流占据主流。在部分以PPP模式设立的养老机构中，既存在具有社会福利性质的养老床位，也存在具有商业营利性质的床位。

根据前人研究成果，张建^[1]认为我国城市养老地产融资存在2个问题：养老地产开发对于资金量需求极大，且需承担市场经营管理风险；项目资金自平衡能力偏差，自持养老地产物业占据比例过大，难以满足完全覆盖养老地产项目的现金流需求。赵彬等^[2]认为，我国养老地产存在前期投入资金大、融资困难、投资过热、竞争过大、盈利困难，运营问题尚未解决等问题。

根据各省具体情况，杨盎然^[3]认为安徽养老服务设施数量和整体水平不足的重要原因是有效投融资不足，存在投融资主体单一、投融资渠道单一、金融市场产品（养老产业基金、房地产信托投资基金、养老债券、PPP等）滞后等问题。韦宇红^[4]认为广西政府在社会养老服务体系建设中居于主导地位，主要通过社会福利彩票公益金投入。在国家鼓励运用政府和社会资本合作（PPP）模式、设立地方政府养老产业投资基金、发行养老产业专项债券等投融资政策的支持下，广西仍进展缓慢，存在资金来源渠道单一，投入缺乏稳定性等问题。周挚等^[5]认为四川省养老服务存在融资困难问题，建议采取资产证券化与PPP结合的融资方式，解决资金缺口，激发市场活力。

穷则思变，“头痛医头，脚痛医脚”无益于解决养老服务业发展问题，养老服务机构欲突破投融资困境，相关主体应转变思维方式，采取结构化、系统化的应对措施。

“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往”，吸引社会资本进入养老服务产业的关键因素在于“利润”。对于非营利性养老服务机构，政府可以“政府购买服务”的方式引入社会资本，给予社会资本合理利润，发挥其专业运营优势；对于营利性养老服务机构，政府应从市场准入、评级监管等方面给予支持，保证其与非营利性养老服务机构享有同等市场地位，免除其后顾之忧。

1）土地供应根据《划拨用地目录》，只有非营利性老年人社会福利设施才可通过划拨方式供应。社会资本自行建设养老服务机构的成本因土地出让费而大幅增加，直接导致其后期服务定价处于劣势。建议结合此前施行的《养老服务设施用地指导意见》（国土资厅发[2014]11号，已失效），进一步完善相关细则，制定具体执行标准，推动社会资本参与。

2）税收优惠养老服务业具有公益性，为促进我国养老服务事业的发展，建议严格执行《关于养老、托育、家政等社区家庭服务业税费优惠政策的公告》（财政部公告2019年第76号），给予营利性和非营利性养老服务机构同等税收减免，促使养老服务业占据业务领域优势，吸引社会资本参与。同时严格制定实施细则，确定养老服务机构的准入资格及认定标准，避免不法机构攫取不当利益。

1）由重资产模式向轻资产模式转变以机构养老为例，运营方式可从“BOT”转为“ROT”，从“建设/购买”转为“使用/租赁”。充分利用国家对低效用地规划调整的政策支出，盘活闲置用房等存量资产；同时，大幅减少资金投入成本、平滑资金投入进度、缩短投资回报周期。

2）由“标准款式”向“量身裁衣”转变积极利用大数据等现代科技手段，转向“智慧养老”，掌握消费者养老需求，增加有效供给。建立从生活保障需求到特殊医疗需求、从低消费水平到高消费水平的多方面、多层次养老服务体系。

3）由“传统融资”向“新型融资”转变充分利用PPP、资产证券化、项目收益专项债、地方政府基金等新型融资方式，降低融资成本，保障项目落地。