当前，我国正在努力实现建设生态中国和绿色中国的目标，解决大规模城市化和高速工业化带来的问题。在此社会背景下，建设生态城市、推动城市可持续发展成为城市规划和建设的考量重点。

以“资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价”作为国土空间规划编制的基础，是建设生态中国底线思维的体现。

在国土空间规划编制中应用“双评价”，是底线思维的体现，也是保证国土空间规划和编制质量的重要基础。“双评价”的主要工作包括：调查分析区域内资源禀赋和分布情况，判断国土空间规划和开发利用的价值及评估存在的风险、确定区域内各个生态系统的主要功能，确定是否存在生态极敏空间、确定农业用地和城市建设用地的面积和范围，保证农业生产和城市建设协调进行。“双评价”是新时代生态中国建设中国土空间规划编制和底线管控的重要工具，能够使国土空间开发与保护更加和谐，优化城市功能区的分布，保护生态环境，坚守耕地红线。在国土空间规划编制中开展“双评价”工作，要坚持以“生态优先、可持续发展”为根本指导思想，开辟一条建设生态中国和美丽中国的新路子，促进城市的可持续发展，提升人民的生活水平和幸福感。

“双评价”成果能够为国土空间规划的编制提供科学分析和技术支撑，使得国土空间格局更加科学，确定农业用地和城市用地最大适宜范围，实现对耕地资源的保护。同时，“双评价”成果还可以支撑国土空间规划目标指标的确定以及进行目标分解，保证自然保护区、海岸带保护等具体规划的科学性，提升国土规划编制决策的科学性和合理性，确保重大工程顺利安全进行。

在国土空间规划编制阶段，“双评价”模式能够分析区域环境资源的禀赋情况，考虑当前乃至未来区域的经济发展情况和生产生活实际需要，并在此基础上开展城市发展潜力、问题及风险评估，确定功能区区划、区域内农业生产和城市建设的规模及适宜范围，实现对国土空间用途可能性的管理，协调人地矛盾，促进人与自然、人与城市的和谐共处。

“双评价”是集合评价、规划、实施和评估4个规划动态于一体的科学的过程。在这个动态、完整的流程中，对区域内国土空间的规划编制认知深入阶段可划分为“本底-现状-趋势-路径-过程-方案-实施-评估”。虽然在不同认知阶段需要把握的重点和满足的需求不同，但是，整个认知过程是连续完整的，整个认知体系的构建和各个阶段的任务及要求都是相互联系的。此外，由于国土空间规划编制需要人工来进行，不同区域和不同阶段的国土空间规划要求也需要不同的评价标准，且难免受到人为因素的干扰。为了减少人为判断和干预造成的误差，需要对“双评价”标准和程序进行规定，以科学规范的技术规程和指南作为指导，保证在科学、规范的评价标准下进行横、纵向的比较。

本文提到的绿色低碳理念下的城市规划，是指以绿色环保理念为规划理念和设计理念，并在建设城市时选用绿色环保材料作为施工材料，从而缓解“城市病”，实现城市建设的可持续发展。可持续发展的最本质追求就是协调人与自然的关系，减少人类在进行生产生活过程中对自然环境的破坏和对资源的浪费，实现“天人合一”。以绿色低碳理念作为城市规划的指导理念，可以在各个城市规划内容中体现出来，如调整城市能源结构，将传统的、污染高的煤炭能源更换成天然气以及太阳能资源，或者先调整一部分能源结构，逐步实现能源供给结构的优化。

随着改革开放的深化，我国的城市化和工业化进程不断加快，人地矛盾突出，为了更好地实现可持续发展，就必须合理地进行城市建筑规划，提高城市用地效率和集约化水平。合理进行城市建筑规划应开展城市用地规划，对区域内的城市面积、城市人口、人均用地面积进行调研，统筹土地资源，还应把握城市的生态承载能力，保证城市规划用地不仅能够满足城市发展的需要，也不会给城市带来巨大压力。此外，将“双评价”作为底线，以绿色低碳理念作为城市规划的指导理念，积极督促城市传统高能耗和高污染企业转型升级，一些在短时间内无法完成转型升级的污染企业，可以选择鼓励企业加工工厂搬至郊区，从而减轻城市污染治理的压力，并且要防止在城市中再次出现高污染企业，影响城市的生态环境和居民的正常生活。

现阶段，我国大部分城市中依旧存在着较多的资源型企业，尤其是在北方城市，这些城市中的资源型企业在早期发展态势良好，极大地推动了当地经济的发展，但是随着资源的开采，这类企业的红利期慢慢过去了，正处在亟需转型优化的阶段。而以“双评价”为底线，以绿色低碳为城市规划的指导理念，积极督促鼓励牺牲环境和资源的企业进行转型升级，促进城市的绿色发展，实现“金山银山”和“绿水青山”的双重目标。

在开展城乡规划时，需要统筹内外部空间，综合考虑城市区域规划，尽可能选择本区域拥有或生产的绿色材料，控制碳排放量，建立区域生态循环模式，减少生产污染，从而满足对区域生态环境的保护和城市建设的需要。为了推动城市产业经济的健康发展和保护环境，应立足区域生态环境、地形地质等因素，保证工业用地空间布局的合理性，预留出一定的弹性用地。在基于“双评价”底线与绿色低碳理念的城市规划中，还应纳入区域的环境气候图，分析城市区域的环境情况，使得在开展城乡街区形态和通风走廊等组团空间规划时，能够将其与整个城乡区域规划结合起来，统筹区域土地资源和建设材料资源，协调城乡开发强度和城市建设通风光照需求的关系，保证区域建筑使用比例的科学性，提高城乡人居环境的舒适性。

当前，我国仍然有相当一部分城市（尤其是北方城市）的能源为煤炭。进入冬季后，为了满足供暖需求，这些以煤炭能源为主要能源的北方城市会消耗大量的煤炭资源，从而产生严重的碳排放。针对这类因为取暖而产生的高碳排放问题，本文认为可采取以下处理措施。

1）一些经济较发达、具备一定条件的城市可选择太阳能资源等清洁能源，优化城市能源结构；一些存在严重污染问题的城市可选择鼓励企业生产清洁能源和鼓励居民使用清洁能源，由于清洁能源的使用成本比煤炭资源高，政府财政部门可以给予企业和居民一定的补贴，提升其生产清洁能源和使用清洁能源的积极性。

2）针对不能实现集中供暖的城市周边农村地区，政府可以积极鼓励农村居民使用天然气设备进行供暖，同样为了减轻居民在使用天然气过程中产生的额外开销，政府财政部门可以适当降低天然气的费用和给予一定的财政补贴。

在新的国土空间规划中，徐州打破了矿、城、乡空间壁垒，将规划重点确定在城镇建设用地以外地区上，全面处理解决了徐州地区工矿用地及存在严重塌陷问题的采煤区。这种新型的全域覆盖的国土空间规划，实现了全要素的控制，在充分考虑城乡发展的前提下建设矿区空间，促进徐州整个城市的转型升级，挖掘工矿废弃用地的新价值，有利于协调徐州坍塌采煤区和城乡建设的关系，促进工矿区域的生产环境恢复，使城市生态建设与矿产资源利用的关系更加和谐，推动城市的可持续发展。同时，新的国土空间规划实现了全要素的集聚效应，盘活城市各项资源，尤其是土地资源，更新城市建设用地，促使徐州这一资源型城市进行转型升级，提升土地利用的集约化水平。

统一生态优先发展战略指的是在全域用地布局一张图中，优先考虑生态建设，按照用地类型进行分类，明确城市建设用地、农业用地及生态保护用地的界限，明确各管理部门的职责。在徐州这一资源型城市中，煤炭资源的开采和城市的发展建设给自然生态环境造成了较大影响，针对这一现状，新的国土空间规划将突出生态空间保护边界，并严格要求各级政府划定城镇、农业和生态保护空间的界限，加强对采煤区坍塌情况的整治，重视城市河道等自然生态环境的恢复，扩建湿地，保证城市生态系统的正常运转，维护区域内的生物多样性。

在国土空间规划编制过程中实施“双评价”，要求进行城市规划时要开展基础性调查和研究，掌握区域生态、经济发展的真实情况。对于处在转型升级时期的徐州而言，在开展基础性调查时要重点突出工矿区和采煤区及其周边生态环境的摸底和调查，掌握真实准确的土地资源、水资源使用情况，评估区域生态系统的具体功能和健康情况。全国第三次国土调查为徐州城市规划提供了科学、准确的国土资源数据，在此基础上，建立国土空间基础信息平台，实现对区域矿产资源、区域用地以及采煤区塌陷数据的集中管理，通过打造空间规划的“一张图”来实现数据的集合和交换，实现对城市地上、地下信息的动态监管，稳步推进徐州矿区土地和城市生态环境的治理。

在城市规划建设中，以绿色低碳理念作为城市规划的指导思想，以“双评价”为国土空间规划编制的底线，从城市的能源结构、产业发展、居民环保意识的提高及城市生态环境保护等方面入手，才能促进城市的绿色发展，实现“金山银山”和“绿水青山”的双重目标。