改革开放以来，随着我国经济社会迅速发展，二、三产业突起，政府对建设用地的需求不断增加，越来越多的农村集体用地被征为国有用地，为弥补失地农民的利益损失，保障失地农民长远经济收入，留用地政策应运而生。留用地是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例安排给被征地农村集体经济组织，用于发展生产的建设用地。由于国家层面对于留用地缺乏顶层制度设计，各地留用地政策依据实际情况略有不同。

花都区自20世纪80年代实施留用地政策以来，留用地在促进征地拆迁、保障村集体和村民自身长远利益方面发挥了不可替代的作用，但随着土地资源日益紧缺，留用地难以利用，低效粗放问题日益突出，阻碍城市与经济发展，影响城市面貌和环境品质，给社会稳定带来隐患，留用地政策的实施与城市发展严重不协调。鉴于此，迫切需要探讨留用地的落地实施如何适应新的城市发展布局及目标、如何盘活利用留用地惠农政策，让其既惠农利民又参与城市功能布局，助推城市发展，达到城乡协调发展的目的。

本文重点从花都区留用地的专项规划、法定控规调整及用地审批环节入手，探讨如何通过规划管理手段达到留用地助推城市发展与村集体经济双赢的局面，以期为类似地区提供参考。

广州市花都区现行留用地政策以《关于贯彻实施<广东省征收农村集体土地留用地管理办法（实行）>的通知》（穗府办[2012]7号）为标准，留用地指标面积按照实际征地面积的10%核算，采取货币补偿、物业安置、实物留地3种方式兑现。目前，花都区留用地指标规模排全市第一，包含已核定留用地指标及历史留用地两部分。截至2018年7月，花都区已核定留用地12062.62亩，已完成兑现留用地8365.11亩，其中已货币补偿791.35亩，物业置换44.38亩，约有7530.00亩留用地指标是以实物兑现的方式进入落地阶段，约占总留用地指标函的90%。7530.00亩实物落地的留用地指标中已有2449.00亩办理供地手续，取得建设用地批准书，完成供地进入开发建设阶段。在开发阶段仅有36%(878.00亩）的留用地已建设并进入营运阶段。花都区已开发建设留用地分布零散，主要为工业厂房、批发市场、学校、物流或停车场。项目大多较为低端，整体租金及产出效率偏低。

综上所述，可看出花都区留用地在兑现模式上实物留地“一家独大”，已兑现留用地的开发建设情况不容乐观，开发建设不积极，供而未用、建设零散、产业低端问题突出。未兑现留用地指标剩余约3540.00亩，其中已选址621.00亩，未选址2919.00亩；拟货币补偿12.37亩。由此可见，未兑现落地环节主要集中在未选址阶段，留用地选址环节在留用地兑现过程中占据重要地位。

除上述已合法核定指标的12062.00亩留用地外，花都区由于历史原因还有约5027.00亩未核定指标的留用地，其中秀全街、汽车城规模较大，总规模达3371.69亩。

留用地是对被征村社土地的一定比例返还，由于村民恋土情结严重，不愿接受异地安排留用地，也排斥其他村社在本村选择留用地，故留用地难以统一选址，在未干预的情况下花都区留用地布局零散，较为随意。在选址位置上，沿道路两侧发展临街商铺成为首选，导致用地形状狭长不规则，呈长条形和星点状。花都区已建设留用地内多为低矮、狭长的路边建筑。

在用地规模方面，留用地面积在2000m²以下的地块为6%，面积2000～10000m²的地块占33%，难以开发利用。按照现行城市规划规范标准，可开发用地面积较少，可见在已兑现及已选址留用地地块中有39%地块由于面积较小难以开发利用。

在本次统计的花都区12062.62亩留用地指标中，已取得用地批准书进入开发阶段的留用地2449.00亩，占总指标面积的20%,2449.00亩留用地中最终建成并运营的仅有878.00亩，大部分已批留用地处于“开天窗”“晒太阳”状态。由于留用地选址较为零散，现状建设呈“小、散、乱”特征，建设项目主要为工业厂房、批发市场、商业点、学校、物流或停车场等，土地利用低效粗放，以“出租经济”“马路经济”为主，并由此衍生出村级工业园及批发市场。由此可见，留用地现状建设用地资源闲置及低效粗放利用问题严重，既不利于集体经济的发展，也不符合全区集聚发展的总体思路。

从上述留用地现状可看出，花都区留用地主要存在以下问题：(1)留用地基数大，落地情况不容乐观，实物留地“一家独大”，留用地未落地部分主要停滞在选址环节；(2)选址布局难以统筹，已选址留用地布局分散、随意，未选址留用地选址意愿不符合规划要求；(3)已落地留用地地块面积较小、形状狭长，难以开发利用；(4)已供地留用地建设情况不容乐观，开发建设不积极，供而未用、建设零散、产业低端问题突出，且由此衍生出村级工业园、低效批发市场等。

在我国出台一系列驱动农村集体土地制度改革政策背景下，广州市结合列入全国第一批城乡融合发展试验区的机遇，率先在花都区试点开展留用地统筹规划专项研究，探索推进特大城市农村土地制度改革、实现集体建设用地节约集约利用、保障农民土地开发权益的创新路径。在此背景下，结合我区留用地现状，开展以“摸清底数、统筹指标、落实空间、统筹开发”为思路的专项规划研究工作，并根据专项规划研究成果，梳理出近期两规不符但选址较为集中的14宗留用地，分批次开展规划衔接和调整工作。

作为新时代广州市留用地统筹规划试点，区别于传统蓝图式增量规划，在强化规划实施方面进行系列探索，先后开展留用地统筹规划研究及留用地控制性详细规划调整工作。

首次将留用地与城市更新紧密结合，结合广州市开展9项任务治理工作，识别137宗低效存量留用地，以城市更新、村级工业园整合提升、批发市场转移等工作为抓手，在留用地统筹区采取存量物业与增量用地相结合的布局方式，在统筹区内落实批发市场的转移，既便于留用地的落地选址又实现对批发市场的整治，以增量推动存量集体建设用地连片改造。

在传统的实物留地模式外，规划创新提出3种量化的留用地置换落地方案：(1)指标换空间在基准容积率基础上提高留用地开发强度，容积率提高部分按80%比例复合抵扣留用地指标，20%部分作为奖励；(2)物业换土地选择以区政府统筹建设物业形式集中安置的，每667m²建筑面积可兑现1亩留用地指标；(3)存量换指标按照历史遗留建设用地面积的50%抵扣留用地指标。通过3种创新的指标兑现方式，将基于土地所有权制度的低效建设模式转变为基于物业开发权和收益权的土地节约、集约利用模式。

规划提出以留用地统筹安置区为载体，由区政府出资成立国资公司，负责全区留用地开发建设、招商引资及运营管理工作的机制模式，促进留用地集约化开发、规模化经营以及合法化流转，对优化城乡资源要素配置进行先行先试探索。

留用地最终的建设实施必须以符合法定规划为前提，留用地专项规划研究的落脚点即法定规划的落实。专项研究提出的留用地统筹区是留用地选址的有效指引，但后续的规划调整才是留用地选址落地的真正抓手。在专项研究提出近期重点整治落实与两规不符但选址较为集中的基础上，花都区通过分批次留用地控规调整将选址真正落实，逐步化解选址与规划的矛盾。

针对花都区留用地现状，结合留用地专项规划提出3种留用地兑现模式，充分利用省市留用地政策，加快研究制定切合实际的留用地兑现落地工作方案及细化准则。

将留用地与城市更新紧密结合，借力村级工业园及批发市场的整改搬迁，落实留用地选址。结合广州市开展9项任务治理工作，落实主体责任，利用城市更新政策进一步科学引导留用地集中选址，破解留用地集中安置区落地难等问题。

对于留用地集中安置区，结合安置区区位优势，选好选准项目定位，做好留用地招商引资、建设工作，形成品牌示范效应，加大宣传集中留用地优势所在，进一步促进留用地集中安置落地。

进一步强化法定规划的保障落实，做好留用地专项规划与控规调整的衔接，重点解决留用地选址因与规划不符的落地难问题，继续做好分批次控规调整工作，加快留用地选址、供地工作。

通过完善城市规划编制内容，运用城市规划手段解决留用地在规划建设管理中存在的问题，是城市规划管理部门对留用地规划建设管理的重要措施之一。未来，可在科学确定留用地比例、选择有效的开发模式等建章立制政策，以及优化留用地审批流程、加快留用地供地方面进一步实践探索。