为建设美丽中国，推动现代化强国土地空间建设治理，促进高质量、高效能的开发利用，中共中央、国务院印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，这是关于确立优化国土空间规划的政策指南，是指导我国国土空间规划编制、实施和管理的纲领性文件。其中明确提出，“到2020年，逐步建立国土空间规划法规政策体系；到2025年，健全国土空间规划法规政策”。国土空间规划理念是在第三次土地调查过程中不断推敲、科学预测城市发展、不断完善思路后的成果，为我国国土空间法律法规体系提出了更高的要求。当前，我国正在实施的城乡规划法、土地管理法、环境保护法、草原法、水法等，由于缺乏从空间整体出发，使整个法律体系尚不明确，各项职责尚不清晰。随着国土空间规划的提出，“多规合一”迫在眉睫，实现多项规划及法规的有机融合，是确立国土空间规划法体系的关键。

我国最早的国土空间规划要追溯到中华人民共和国成立初期，第一个五年计划的推出，促进了各专项规划的初步形成。2006年，国家出台了主体功能区规划，对原有空间规划体系进行了扩充。同年，在党的“十八届三中全会”上首次指出要“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”，揭开了新时代我国空间规划体系重构的序幕。

2014年，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》发布，开启了“多规合一”的积极探索。同年，住建部等联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，部署在全国28个市县开展“多规合一”试点。

2015年4月，《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出“国土是生态文明建设的空间载体。要坚定不移地实施主体功能区战略，健全空间规划体系，科学合理布局和整治生产空间、生活空间、生态空间”。同年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，强调“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖”“支持市县推进‘多规合一’，统一编制市县空间规划，逐步形成一个市县一个规划、一张蓝图”。

2019年5月，我国新时代国土空间规划体系构建的总纲领《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）正式出台。这是中共中央、国务院印发的关于国土空间规划的政策指南，是指导我国国土空间规划编制、实施和管理的纲领性文件。国土空间规划将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划有机融合，真正实现了“多规合一”的设想。

我国现行的国土空间规划方面的法律法规有20余部，包括《城乡规划法》《土地管理法》《环境保护法》《森林法》《矿产资源法》《草原法》《水法》等。依据国家法律法规制定实施的规划则多达80余种，国土空间各要素都有详细的规划规定。

一些学者在分析我国当代空间规划法律法规体系现存问题时提出了以下探讨和分析的角度。

1）截至目前，我国不论是国家层面，还是省、市地方进行的“多规合一”试点，在政府管理层面上，依旧停留在用提高行政效率，应对各类规划相关内容的重复、甚至是自相矛盾的情况，面对各部门之间职责冲突的矛盾依旧很难解决。

2）国土空间规划、各类专项规划以及土地资源利用规划等法规之间缺乏明确的法律从属关系。而且，新建立提出的法规也与原有的法规体系缺少有效的融合，在实际实施过程中容易发生难以协调解决的问题，并且，在面对划定城镇边界的划分、对占用永久基本农田的判定、土地类别的判定以及生态保护红线的划定依据等问题时，还缺乏相关的法律政策支撑。

3）现行的法律法规多属于行政管理协调类规定，公众的参与程度较低，公众听证会一般很难落到实处，日常生活在其中的居民很难参与，不同多元利益主体的诉求也无法得到充分的保障。

德国的空间规划法律体系是自上而下的，国家各部门之间纵向协调分工明确，有利于自然资源的综合整合和充分利用。各州级政府的规划自主权较大，城市功能分工可以最大限度地满足当地民众的切实需求。在德国的规划法律中，分别强调了国土空间的综合性规划以及各类专项规划，对于二者都做出了十分详尽的规定。并且，《联邦空间法》中明确规定空间规划的实施必须明确对于各项事物的影响，如环境气候、生物物种、历史文物以及现存建筑等。

英国的城乡规划法对于基层建设有着较强的导向性和直接的影响力，规划管控较为严格，有详细的空间控制规划，在规划法律中包含有关经济、社会和环境方面的发展政策，为国家的大型公建设施、基础服务设施以及各类生产开发活动都提供了明确的政策法律保障。除建立严格精确的法律体系框架外，英国还制定了多项政策条例以丰富国家国土空间规划的各项领域，对于各层面规划的实践都有指引作用，但这也造成了英国规划体系过于繁琐以及管控成本较高的问题。

日本编制出台三级国土空间规划，分别为全国、都道府县和市町村。国土空间规划是以保护国土开发和节约利用为主要目的的，在空间用途的管制上有严格的分级分区要求。在规划设计上，日本更注重城市特色的体现和地域文化的融合，并加强了公众对于城市规划的参与性，强化公众参与，提升区域规划的丰富性和互补性。但规划法规的逐级编制、纵向层叠的机制，也在一定程度上降低了城市弹性发展的可能。

现阶段是我国国土空间规划体系建立的关键时期，新旧规划法规政策面临冲突，各专项法律法规的横向衔接缺少系统的规定。同时，我国现行的法规和新颁布的法规应进行合理的对接，弥补我国国土空间规划领域内没有覆盖到的空间范围，细化国土空间规划法规。利用法律规范明确各级政府部门的工作职责，保证有良好的上下层级纵向协调和部门之间的横向资源整合机制，做到不冲突、不反复，各负其责，各司其职。可适当赋予地方政府在法律规范下更多的自主权利，以利于发展地方特色，创造区域空间的多样性。

国土空间规划体系的提出，将原本的城市形态规划范围扩充到了经济、自然、人文、社会、环境等多种要素的融合，规划体系相应地应化繁为简，做到精细化。所以，对于原有的各项各类规划应该进行进一步的整合，将涉及国土空间要素的各项法规进行反复对比、整合，提炼出与现阶段国家要求相一致、理念相符合、政策相和谐的法律体系，出台对现阶段存在的问题具有切实且有针对性的法律条文及技术标准等。

国土空间规划是综合环境、经济、社会等多重需求而提出的。规划服务的对象是人民。在大数据发达的今天，征集民众意见、了解民众诉求的方式便捷且丰富。无论是在国土规划政策制定的过程中，还是在规划运行的实际设计中，都应以人民为中心，从立法层面明确公众对于国土空间规划的权利与义务。目前，我国在规划公示方面虽然已经有了明确的流程，但引导公众参与的程度还很低。只有增强公众参与意识，规划才能最大程度地满足社会运行的需要。

同时，空间规划应结合地方区域特点、风土人情、历史文脉等，在发展城市的前提下，最大限度地保留原有区域的精神内核，避免为了追求现代化、智能化而出现“千城一貌”的现象。在法律法规层面上，应对保护城市历史底蕴及人文精神做出规定，通过大数据的收集规范建设，建立具有科学性和前瞻性的国土空间规划法律体系框架。

本研究基于我国国土规划法规体系现状，针对当前国土空间规划大背景下现有法律法规制度体系进行研究，并通过借鉴国外国土空间规划法的关系逻辑，对我国国土空间规划法律法规体系建设提出建议。

城乡规划应充分融入国土空间规划法律体系，敢于借鉴其他国家的先进空间规划理念，顺应时代潮流，将建设美丽中国理念融入其中，调动公众参与性，并以法律层面作出明确规定，使空间规划的实施在各方面均可有法可依。