“十九大”提出乡村振兴战略, 按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求, 乡村建设再次被提到国家战略高度。乡村作为自然资源聚集地、脱贫攻坚主阵地、城市休闲目的地、精神家园承载地, 其规划建设工作重要性不言而喻。

相比城市规划, 从量上而言, 占全国大部分面积和人口总量的村庄规划远未实现全覆盖, 编制任务严峻, 预计全国将快速进入村庄规划编制高峰期;2006年中央1号文件及2007年《城乡规划法》颁布以来, 各地开始重视村庄规划编制工作, 取得了丰硕成果, 也暴露出许多问题, 如村庄规划与相关规划冲突, 对实施建设指导脱节, 对村民利益梳理不清等在日常工作中普遍存在。村庄规划如何与当前规划体系衔接, 更好地发挥统领作用, 并在不同层次选取合适要素全面落地是村庄规划编制当下迫切须厘清的核心议题。

本文选取广东、贵州、福建、浙江4个省出台的村庄规划编制指引 (导则) 进行分类整合, 总结其类型、主要内容及成果 (见表1) 。

不难看出, 各省出台的村庄规划编制指引 (导则) 大同小异, 都着重村庄建设用地选择、人口预测、基础设施建设及村庄规划实施建议及措施等, 成果要求采用“图+表+书”形式;各省针对自身特点分类型地提出不同村庄规划的内容深度要求, 如广东省分一般型和特色型, 贵州省分基础版和深化版;各省出台分层级的村庄规划体系, 如福建、浙江设定按上层次行政区域来编制的村庄建设规划或镇 (乡) 域村庄布点规划, 各省将村庄内部划分为村域和农村居民点2个层级, 这种分类型、分层次的村庄统筹规划, 使村庄更有序合理发展;各省村庄规划都强调行动, 重视实际, 使农村生态环境明显改善, 农民生活质量显著提高, 农村生产得到更好保障。

现阶段村庄规划以总体整治为主导方向, 以项目为核心, 偏重建设, 但存在一定局限性, 突出表现在3方面。

1) 内容体系重下轻上, 缺乏传导机制。目前村镇规划与上层规划衔接不足, 村级规划缺少上位规划指引, 导致村庄规划难以得到落实或存在失效现象, 严重影响规划的可实施性。

2) 规划对象重点轻面, 缺少区域思维。现行村庄规划编制过程中以村论村。在有限的时间、资金及技术约束下, 以村为主体展开规划编制往往缺乏全局性、系统性, 就村论村, 难以对相邻地区的建设进行协调, 更无法对区域性的各类设施作出统筹安排, 资源重复浪费、千村一面、恶性竞争现象时有出现。

3) 管理机制重建设轻管控, 缺少管理手段。现阶段村庄规划以整治为主要目标, 偏重建设规划与项目实施, 机制上讲究村民参与, 重点在于协调好公共投资与村民需求之间的矛盾, 对于落实规划目标则缺乏具体管理手段。

村庄规划是以社区改良和公共治理为导向, 基于公共治理和公众参与, 由社区规划师引导开展的自下而上的物质形态设计与改造。笔者认为新一轮村庄规划编制应采取“上下结合”的方式推进:“上”强调规划的引领作用, “下”强调建设的行动纲领, 同时, 强调其保障机制, 通过规划管理改革来促进规划实施。具体包括以下3方面。

1) 探索“多规合一”的乡村空间规划体系全力推动村庄建设规划、村土地利用规划等空间规划“多规合一”, 为全地域、全领域、全过程的空间规划做好底层支撑, 为下层次村庄规划编制奠定基础, 明确要求。

2) 构建完善的传导机制从“定性、定量与定位”3方面构建控制协调体系及村庄规划的强制性内容。规划审批内容必须交代与上层次规划的关系、改动情况与原因。

3) 形成刚弹结合的控制方法针对上述传递机制与内容, 对接土规、城规等法律条款, 严肃管控要素应增加刚性, 不确定且需灵活处置的要素需增加弹性, 兼顾规划的严肃性和灵活性。

1) 加大项目统筹力度, 加快推进农村人居环境整治行动根据政府和市场不同的资金来源, 明确项目分类;分清轻重缓急, 有计划、有步骤、有重点地进行项目筛选, 通过建设资金和土地确定项目规模, 通过需求结构确定优先项目, 通过政策倾斜度确定分期时序;按照减少浪费、提高效率的方式, 通过项目归并进行项目打包, 集约利用资金, 形成空间合力;最终形成明确的项目库, 确定主管与协助部门, 有序推动项目实施。

2) 探索完善的农房建设管理机制按照“先规划, 后许可, 再建设”原则, 规划编制应严格落实农房建设选址模式、数量与边界;完善农房建设图集与建设技术标准规范, 便于农民使用;制定农房建设管理办法, 建立乡村建设规划许可管理制度, 加强农房建设管理。

3) 加强工程设计的技术指引规划编制应强化设计指引, 采用生态化、人性化和精细化的设计手法, 从研究村庄人居环境的细部构件、要素着手, 提出可供选择、可操作性强的技术措施与处理方法, 形成实施参考、技术及验收标准, 充分保护和挖掘乡村现有特色资源, 提升建设品质, 建设美丽宜居乡村, 保护和利用历史文化名村与传统村落。

1) 推动乡村规划数据入库主动对接现行城市规划与土地利用规划数据标准, 实现乡村规划的数字化精细化管理, 提高上级政府对于乡村空间的治理能力。

2) 探索成立镇村空间规划委员会形成科学、民主、高效的规划建设管理决策机制。

3) 探索自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。

本文的村庄规划编制内容仅指面对行政村范围内的村庄规划, 不涉及上层次区域范围内的村庄规划, 如村庄建设或布点规划等。借鉴并延续现有村庄规划编制指引成果, 村庄规划编制框架可分为3部分:村域规划、村庄 (组) 规划及保障机制, 但按照上述“规建管一体化”思路, 规划内容可适当完善。

村域层面偏重统筹规划, 强调规划体系的“上下”衔接。对“上”, 从城乡一体目标着眼, 结合上位规划的传导要素, 确定村庄发展定位、方向和空间布局;对“下”, 从村庄自身问题着手, 结合村民对村庄发展现状的关注点, 梳理未来需重点解决的问题, 统筹村庄各支撑系统。

1) 定空间划定“三生空间”, 一方面保护生态环境底线, 为城乡发展明确所必须的生态资源保障, 严格落实基本农田保护线、生态保护红线、林业红线及风景名胜区保护线;另一方面要集聚发展, 形成便民、高效的“生产-生活”空间系统。

2) 定产业规划应以产业重构为导向, 强化规划对农业产业结构调整的引导作用, 提出产业重构, 在城乡空间载体上引导空间重组。从区域空间看, 产业发展强调连线连片, 沿公路、河流、山谷布局, 串联乡村民俗文化、自然风光, 为城市居民提供乡村旅游特色产品, 为农村带来经济、生态与社会效益;从产业选择看, 各村立足自身资源, 在整体谋划前提下, 鼓励差异化、特色化发展。

3) 定设施完善村镇基础设施及公共设施配套是促进农村发展的重要条件, 是提高农民生活质量的关键, 也是改变农村落后面貌的重点。在织金的规划案例中, 按照向廊道集中的原则, 配合人口、用地与产业布局, 引导设施向廊道集中, 以新村委会选址为契机, 沿国道建设集基层党组织、公厕、旅游中心、网络销售平台等功能于一体的综合服务体, 同步改善服务水平;围绕沿线景点与居民点, 完善到达交通、串联交通、服务设施与标识系统, 加强农村和城市联系与经济交流。

村庄层面偏重建设规划, 突出问题和行动导向。问题导向指规划应立足于农村发展诉求及农民发展意愿, 形成指导村庄建设行为的纲领性文件, 重点安排垃圾治理、污水处理、村容村貌等项目布局, 明确与村民日常生活息息相关的农房布局、风貌管控、设施建设等要求, 切实改善农村人居环境;行动导向指村庄层面的建设规划应以项目统筹为核心, 通过工程项目带动城乡一体化, 推进公共服务均等化, 使广大农民共享经济社会发展成果。

1) 定行动统筹项目实施。按照国家与各省政策要求, 各地制定了村庄规划政策文件, 整合各部门建设要求和资金来源, 是有效指导村庄建设的纲领性文件。在此基础上, 结合村庄实际, 以村民发展诉求为引导, 对项目进行分类、筛选、整合, 明确资金、实施年限、实施主体和负责部门等要素, 制定切实可行的村庄建设行动计划。

2) 定选址强调村民参与。村庄规划确定的产业项目、公益性设施与新增分户用地与村民生产、生活息息相关。村庄建设行动计划必须坚持以村民核心的利益为主体, 项目选择及选址要充分听取民意并有效吸纳, 确保可实施性。

3) 定指引乡村风貌控制。作为村庄层面的建设规划, 应对乡村建设风貌进行有效引导, 积极向村民进行展示, 形成约束性的指引条件, 提高农村建设品质。广东四会整县对乡村风貌采取了“1控制1指引”的模式, 将传承村庄文化内涵的祠堂、书屋、门楼等作为一区三线中的历史文化线进行划定保护, 明确其作为刚性要素进行控制;结合村庄建设类型, 制定村庄新房建设、旧房改造、节点景观设计、巷道改造、空旷地改造、乡土植物种植等建设指引图集, 为基础改善型的村庄提供建设指引, 从无序建设走向有序引导。

构建上下联动的保障机制:对“上”, 建立以多规合一为基础的村庄规划平台, 实现1张蓝图干到底;对“下”, 积极推进公众参与, 在讨论项目布局基础上, 完善村庄管理内容, 以浅显易懂的方式表达规划的管理要求, 使村庄规划成为村民接受、互相监督执行的可操作性规划。

1) 建平台规划成果入库是信息平台建设的重要任务之一。构建规划分层传递系统, 形成从宏观、中观到微观的村庄规划编制体系与传导要素, 通过信息平台, 实现精细化管理;用多规合一的方法, 摸清问题, 完善与城市规划、土地利用规划的对接机制, 逐步建立多规融合、动态更新的村庄规划1张图管理系统, 服务于村庄现状摸查及规划实施评估;逐步纳入其他大数据信息, 通过数据叠加, 辅助精准决策。如四会村庄规划编制中, 搭建规划编制与多规合一对接的信息平台, 对现状村庄数据与城市规划、土地利用规划的差异进行摸查, 确定处理原则;通过对村民用电数据的叠加, 精确识别空心村的分布, 为后续土地整理和中心村建设提供科学的技术支撑。

2) 定村规一方面是规定村民行为, 另一方面是规定村民违反和破坏规章制度的处罚条款。制定村庄建设的村规民约应包含3部分: (1) 村庄建设指引包括上层次规划确定保护边界, 村容村貌重点的整治范围, 道路、市政设施的控制要求, 禽畜圈养的选址制度和卫生要求及灾害防治的要求与措施等; (2) 农房建房守则包括审批程序、建设要求、施工过程与周边住宅关系等; (3) 村庄日常维护要求包括环境卫生与污水排放规则、村民违规的处理方式等。在尊重村民意愿前提下, 强调“建设-维护-管理”相结合, 达到项目具体、管理有章、实施有序。

随着政府社会治理能力的增强, 村庄规划必然以“规划-建设-管理”为方向, 逐步“多规合一”, 成为政府、村民共同遵守的村规民约, 项目设计与指引也必然愈加精细化, 更好地服务于社会主义新农村建设。