1998年7月, 国务院下发《关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》 (国发﹝1998﹞23号) , 明确我国住房体制改革的目标是建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度。随着社会经济的发展, 城市居民小区居住模式逐渐取代农村集体居住模式成为主流, 但在发展过程中, 居民对于个人利益最大化的追求与小区秩序的维护形成了互相对立的矛盾, 在生活小区楼顶违章搭建太阳棚、楼外侧扩建外阳台等现象屡见不鲜。

目前, 我国规制居民在生活小区内违章建设的法律、法规、条例等少之又少, 违章建筑若得不到有效的规制就会越建越多。所以, 建立健全相关法律制度、加强行政管理予以规制刻不容缓。

青江街道位于雅安市雨城区东南部, 东起爱国路, 西止三雅园桥头, 北起北环东路, 靠金凤山脉, 南至青衣江畔。辖区面积6.4km, 按地域划分为青江路、沙湾路、汉碑路3个社区, 27个居民小组, 40余个居民小区, 总人口4.32万人, 常住人口3.78万人。

青江街道辖区内, 共有新旧小区40余个, 其中违建较为突出的, 如恒信·上海城、拓海·第一江岸、领地·凯旋帝景、山水豪庭等小区, 均为“新”小区, 沙湾小区、川航小区、先锋小区等均为年代较久的“老旧”小区。为便于后文针对性提出对策与建议, 违建现状将从小区楼盘为代表的“新”小区违建和背街小巷“老旧”小区违建两个方面进行分析。

通过对恒信·上海城、拓海·第一江岸、领地·凯旋帝景、山水豪庭等为代表的“新”小区的走访和调查发现:“新”小区绝大多数违章建筑均在顶楼, 且违建结构以钢架和砖混结构最为突出, 呈现出点多面广、基数大的特点。从青江街道辖区区域图看, 以小区为单位, 呈明显的块状分布。以恒信·上海城为例, 2018年6月, 经过雅安市规建和住房保障局确认的违建就有80户。其中, 98%以上的违法建筑均在顶楼, 以破坏原建筑结构屋面和原建筑坡屋面、利用原坡屋面部分修建现浇或砖混结构房屋及搭设钢架 (玻璃、彩钢、塑料) 棚为主。

“老旧”小区楼层普遍较低, 绝大多数小区为7～8层, 且顶楼大多为封闭空间。和“新”小区相比, “老旧”小区违建则主要以侵占小区绿地、道路等公共空间, 搭建砖混、钢架棚结构建筑为主要特点。由于“老旧”小区多数位于背街小巷, 受年代及当时法律制度不完善的影响, “老旧”小区违建除了具有“新”小区点多面广和基数大的特点外, 还有一定的历史遗留问题。如2018年3月, 笔者在参与青江街道牵头对沙湾社区违法建筑集中拆除时, 发现70余户违法建筑均位于小区绿地、人行道路等公共空间, 这是和“新”小区违建相比, “老旧”小区违建的最大特点。先锋小区、川航小区同样呈现以上特点。

我国自古有“以稳为先”的传统思想, 所谓“无恒产者无恒心”正是其内涵的体现。同时, 中国婚姻传统习俗中习惯把买房当作结婚的必要条件, 极大地增加了居民对于房屋面积的需求。而商品房价格主要由市场供求关系决定, 企业根据自己的经营成本和市场供求确定商品房价格。这种需求导致房地产市场供需不平衡, 这种供远小于需的状态导致房价飙升。以雅安市为例, 目前, 雅安新开楼盘如金科、公馆1981、蘭台府等均价都在7 000元/m²以上, 第一江岸、恒信·上海城等小区二手清水房价格也在7 000元/m²左右。而普通老百姓的收入增长与房价增长的速度不成正比, 导致百姓负担不起高昂的房价, 但由于家庭成员的增加和家庭需求的增长, 对房屋面积的需求在日渐扩大。所以, 违建成为他们满足房屋需要的首选措施。在这种情况下, 违法建设的群众认为, 只要“房大”, 利益就越大。以最少的投入占据尽可能多的利益, 多出的面积可以用于搭建住房出租或建成私家花园、放置闲置物品等。在高房价的当前, 即使是小小的几平方米面积的违建, 也是数万元实实在在的利益。

有的群众认为“法不责众”, 大家都在建, 肯定不会处理到自己;有的群众认为, 小区业主都有搭建, 自己为什么就不能建;也有的群众认为, 随便在顶楼搭建个钢架玻璃棚, 彩钢棚算不上什么事, 认为自家的房屋, 即使不办理任何手续, 也可进行建设。这种淡薄的法律意识, 也给执法部门在查处违建时带来了一定的难度。

所谓违建成本, 指的是居民违章建设应付出的代价, 在这里可分为积极成本和消极成本。

1) 积极成本指在违建过程中所花费的材料费、人工费、维修费等。如上文所述, 房价在市场供需关系不平衡的情况下日益增长。在房屋价格中, 建设用地使用权与开发商利润占很大一部分。而在违章建设过程中, 居民既不用负担建设用地使用权费用, 也没有因开发商、工程承包方获取利润而导致积极成本的增加, 从而导致违章建筑积极成本远小于房屋市场价。

2) 消极成本主要指因违章而导致的一系列消极影响所产生的成本。违建的消极成本几乎为零。违章建筑带来的消极成本在日常实践中主要包括行政处罚与相关法律后果、居民关系损害、建筑物脱落致人损害赔偿3个部分: (1) 行政处罚与法律后果方面, 国家目前仅出台了《土地管理法》《城乡规划法》等法律, 明确了违章建筑的范围。但在实践过程中, 用以规制违章建筑的法律制度少之又少, 各级地方人大也许有相关地方法规, 但没有相关行政部门对法规加以落实。 (2) 在居民关系方面, 虽然居民个人对于共有区域的占用是对社区居民整体利益的损害, 但这种损害往往是对所有居民个人欲望的变相刺激。在少部分居民违章建设后, 随之而来的不是多数居民的指责与纠正, 而是更多居民加入了违建的行列。 (3) 在建筑物致人损害方面, 由于在不少城市违建行为已蔚然成风, 而违建致人损害的事件却鲜有耳闻, 致使居民潜意识认为违建致人损害是小概率事件。从这个角度来讲, 违建的消极成本很低。

按照现行规定, 只有县级以上行政主管部门才有执法权, 最主要的执法部门是城乡规划主管部门, 而县级以上部门并不能及时得知违建现状, 导致消息获知与违法查处过程出现断层。

现有的处罚方式包括责令补办手续、责令限期改正、责令停止建筑等, 不能有效打击违建行为, 也得不到行政处罚应有的效果, 导致居民虽然存在违章建设行为, 但找不到相关法律法规加以规制, 也没有相关职能部门出面管辖, 这方面消极成本几乎为零。

虽然现有法律法规已经基本明确违法违章建筑的范围和惩罚措施, 但在实践过程中, 问责主体、问责程序、问责方式等仍然没有统一的标准, 这就导致了问责主体管辖交叉、管辖空白、规范程度不高、问责过程中存在偏差等现象的出现。同时, 这种现象发生以后, 问责主体得不到应有的惩罚, 这使问责行为愈发不规范。

1) 规划、住建、城管、国土及公安、人民银行等部门形成联动机制, 实现条块结合, 及时协调和会商违建管控, 不断提升违建管控治理合力。

2) “警察+城管”, 开创执法新局面。学习和借鉴广州城市管理工作经验, 探索组建城管公安支队, 由公安部门为城市管理部门提供执法保障, 减少暴力抗法, 解决城管执法人员在暴力抗法中被动的尴尬局面, 进而提升城市管理综合效能。

1) 加强对职能部门的监督 (1) 单位在违建管控中不作为、乱作为、慢作为或带头违建的, 要对单位“一把手”和有关负责人进行问责。 (2) 对公职人员违建的, 通报到所在单位, 由所在单位督促其自觉拆除, 逾期不拆除的, 由纪检监察部门介入, 对单位和相关人员进行督察问责。

2) 尝试从立法上构建对违法违章相关人员的惩戒机制, 为行政处罚提供依据目前, 许多地方没有相关地方性法规, 导致行政管理部门对于违建者采取行政处罚措施时无法可依。各级人大应加紧制定相关法规, 规定违章建筑的标准并划分等级, 建立完善的行政处罚制度。

1) 执法部门将违建典型案例通过新闻媒体, 利用电视、报纸、网络、社区和小区信息公示栏等途径予以宣传曝光, 营造“守法光荣, 违建可耻”的良好氛围, 让违建业主感受到舆论的压力, 进而主动自拆。

2) 在拆违行动中, 邀请新闻媒体到现场进行采访报道, 通过正面宣传和引导, 让群众意识到违法建设的危害和意义, 取得群众广泛的理解和支持。借助媒体的舆论宣传、引导, 使小区违建的危害性、拆违的正当意义家喻户晓, 形成广大群众支持、理解、配合拆违的强大舆论氛围。

3) 借鉴《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》的管理办法, 尝试建立违建“黑名单”制度, 使业主一处违建、处处受限。

4) 媒体应多报道违建物脱落致人伤害的案例, 让居民意识到违章建筑对人的伤害, 使居民从这个层面上对违章建筑利弊重新思考, 进而放弃违建。

小区违建如果不能得到有效管控, 必定会成为“星火燎原”的大问题。对此, 相关部门必须强化责任担当意识, 树立大局观念, 将小区违建管控提升到着力改善雅安城市人居环境、推动城市发展振兴迈上新台阶的高度, 开创违建治理的新局面。