当今招投标市场竞争日益激烈, 今后的任务也将更繁重, 为引进竞争机制, 规范业主行为, 遏制项目管理中的腐败问题, 国家在2017年底修订了《中华人民共和国招标投标法》。虽然我国招标投标政策从立法实施至今取得了一定效果, 但从各行业各领域实行情况来看, 对招投标政策执行及过程监管依然存在很多问题。目前招投标市场不科学具体的评标方法、地方性保护主义、商业贿赂、违法违规投标、串标围标及逃避招标等现象依然存在, 政府需尽快采取行动, 对招投标主体进行引导, 促进参与招投标的各方单位协同合作, 标本兼治解决此类问题。

招标投标是一种广泛用于经济活动的商品交易行为。其实质是以较低的价格获得最好的商品、工程和服务^[1,2,3]。经过200多年的发展, 招标已形成一套系统的国际规则, 这些规则在各国政府和企业中都很常用。

自FRIEDMAN L于1956年在运筹学中发表竞标理论后一直广为业界关注。采用运筹学的科学方法研究经济活动中的招标问题是FRIEDMAN L第一次提出, 这为日后的众多相关研究奠定了理论基础^[4]。许多业界学者在对此进行研究的过程中又提出很多研究问题和方向。其中, RICHARD E等提出了另一个方向和假设^[5], 该假设指出, 不同投标人, 他们的效用不一样, 这与他们各自的利益密切相关, 这只是其一, 另外还会受其他相关因素的综合影响。SEYDD J运用层次分析法, 通过引进决策者的兴趣爱好, 把这作为一个变量, 再将决策者竞争对手的详细资料、己方成本和目标作为该模型的输入变量, 这样输出的结果就是一个权重系数, 最后投标的报价也就各不相同, 受多个因素影响很大^[6]。CHUA D K H认为做一个称职的投标决策者非常难, 因为投标决策者做决策要考虑很多影响因素, 在长期实践与研究的基础上, 他建起了一种投标决策模型, 该模型主要是以衡量投标公司形象及竞争力、风险而存在, 重点研究这些变量在整个运行模式下对投标管理产生的影响^[7]。MARTIN S则对比最低价和次低价在招投标方式中表现的不一样, 提出最低价中标的方法^[8]。

近年来, 学者对竞标领域的研究逐渐从制度模型的建立演变为报价策略和评价方法的研究。在报价策略方面, WILLIAMS T P的成本估算模型、报价和成本回归模型为投标人的报价提供了各种理论基础和定制模型^[9,10]。在评标方法方面, SKITMORE M在承包商财务稳定性选择方面, 研究了管理能力、技术能力和安全保障措施等因素^[11]。LAI K K等根据招标文件的响应程度、施工组织设计、投标人的信誉和竞争力评估报价, 加权汇总, 得分最高者中标^[12]。TZENG W L等对最优投标价法MAT进行研究, 指出采用MAT的中标价会略高于最低投标价法LBT, 但更能真实反映价格, 对保证工程质量有利^[13]。

在我国, 招标制度是规范社会主义市场竞争秩序的必然要求。它在优化资源配置、调节市场行为、提高经济效益等方面发挥着重要作用。叶昌鸿等分析了我国工程招投标存在的问题, 并提出《论我国招标制度存在问题及完善途径》的对策^[14]。刘慧介绍了招标的国际实践及我国招标立法与国际惯例的整合^[15]。游五洋认为, 招标制度可起到信息提示和信息传播的作用, 有效减少了市场信息不对称, 在所有投标人之间找到部分均衡价格, 形成投标人的博弈^[16]。

综上所述, 目前国内对建设项目招标的研究涉及面很广, 对招标政策几乎没有研究。本文主要通过政策工具对所收集的政策文本进行分析, 总结我国招投标政策所涉及的内容。

本文采用内容分析法, 采用NVivo 11方法研究投标政策文本。首先对每个策略文本中的策略工具内容进行编码, 以定义分析单元并进行初步描述性分析。根据政策工具理论制定分析框架, 然后根据框架将政策编号分类为频率统计分析框架。最后在定量分析基础上, 分析我国招投标政策存在的问题。

本文选择的招标政策文本均为公开数据, 由于投标政策涉及大量文本和内容复杂性, 为确保选择的准确性和代表性, 政策文本按照以下原则进行分类和选择。

1) 发文单位为国家级机关。

2) 直接与招投标密切相关。

3) 政策类型主要包括法律法规、计划、意见、方法、通知等, 反映了国家招投标管理的相关政策文件。

在本文中共收集73份政策样本, 并设计了分析单位编码表 (见表1) , 以从73份政策文本中提取信息。

该研究对政策文本的文本形式、年度和数量分布、领域和主题分布及政策文本中包含的政策工具类型进行统计分析。

选择出来的73份政策文本中, 其标题大致有“制度”“公告”“决定”“通知”“办法”“规定”“条例”“意见”等形式, 其中, 最常见的政策文本以“办法”“通知”和“规定”的形式出现, 占总数的比例为80.83%。这些政策主要是对早期总体规划的补充解释或与特定领域直接相关。

本文所选取政策文本的起始年度为2000年, 截至2018年, 每年都有新的政策文本颁布。通过统计发现, 招投标政策的数量每年发布数量差别不大。在2016年和2017年增加数量较多, 2017年达到22份。因为2017年, 我国召开了“十九大”, 有关部门认真研究了各方市场参与者的意见和建议, 充分发扬民主, 凝聚各方智慧, 推动符合国家改革和发展新形势的行业法, 适应招标采购和互联网技术创新和实践发展, 例如, 为进一步推进行政分权、管理一体化和服务改革优化, 对招标投标法和计量方法进行了修订。

政策文本的主题和目的可通过政策主题来理解。根据招投标法内容, 把招投标政策领域中政策工具的使用分为四大领域, 分别为项目范围、材料内容、相关主体、综合方面。通过对73份招标政策文本主要内容的整理和分析, 发现招标政策涉及的政策主题在四大政策领域都非常广泛, 几乎涵盖了招标的所有方面 (见表2) 。

政府解决社会问题一个重要手段就是利用政策工具。根据我国实际情况, 综合考虑政府强制力程度和政策工具的目的及政策实体之间的关系, 政策工具分为:自愿工具、激励工具和权威工具、能力建设工具及学习工具。

其中, 本研究将制度、标准、要求、禁令、评估、监督和许可纳入权威工具范围;能力建设工具主要包括补贴和支持, 基础设施和系统建设及政策偏好。学习工具依赖于目标群体解决相关政策问题的能力, 包括信息发布、沟通、谈判和宣传学习。激励工具根据税收和补贴等财政激励措施考虑市场激励, 如低息贷款、信息提供、产权交易等, 本文主要依据“纪律”;自愿工具是指通过个人、家庭、社会组织或市场的角色在自愿的基础上解决社会问题的方式和方法。最低程度的强制是政府最不具影响力的政策工具, 可作为强制工具和激励工具的补充。

频率分析是在73个政策文本内容编码的基础上进行的。对于政策工具的类型, 最常用的是权威工具和学习工具, 分别占50.8%和24.2%, 其次是能力建设工具和自愿工具, 分别占14.5%和8.1%, 最少的是激励工具, 占2.4%。通过对政策工具进行编码时可以发现, 对于具体政策工具来说, 明显使用较多的是信息发布、规定、办法等。进一步分析发现, 单一政策工具独立使用不多, 大部分还是多种政策工具混合使用, 其中在信息分发中使用权威工具和学习工具更多, 目的是为了能够更好地使用权威工具。

根据统计分析, 我国招标政策文本中涉及的大多数政策工具为权威工具和学习工具, 分别占50.8%和24.2%。进一步分析发现, 学习工具中的信息发布常与“办法”“决定”等联合使用, 可看出, 信息发布工具主要用于通知与监管和要求有关的具体事项。例如, 2017年国家发改委关于印发《国务院有关部门2017年推进电子招标投标工作要点》的通知, 通知省 (自治区、直辖市) 率先实施2017年区域总体工作计划和主要工作点, 根据各点要求, 安排2017年在该地区推广电子招标和招标关键点, 以及加大工作力度, 切实抓好方案的落实工作。2018年, 国家发改委发布了关于印发《公共资源交易评标专家专业分类标准》的通知, 公布了公共资源交易评价专家的专业分类标准。

自愿工具强调社会自治, 社会实体在自愿的基础上自我管理以解决社会问题, 重点是市场工具。在招投标领域使用自愿工具的主要目的是通过给社会组织、投标人等主体形成一定的竞争压力, 从而激发活力, 增加市场活动、自由和安全。本研究收集的政策文本统计数据发现, 使用自愿工具相对不足。对于激励工具的使用更少, 激励工具主要以奖惩为主, 例如, 2016年, 《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》, 主要采用信用激励和约束手段, 增加对诚信主体的激励和对严重不信任主体的惩罚, 使可信赖的受益者和不值得信赖的人受到限制。因此, 为调动市场活跃性, 应合理使用激励工具。