随着政府“放管服”和改善营商环境的政策出台，高校工程招标采购作为高校一项重要的经济活动，具有较大的自主性和灵活性，出现谋求私利等腐败行为的可能性增加。同时，我国建筑市场的发展还存在不够成熟、完善，市场竞争环境较复杂等问题，能否合法、高效、廉洁的执行招标采购活动面临挑战，这就对高校工程招标采购活动的健康发展提出了更高要求。因此，建立健全工程招标采购风险管理体系，发挥制度流程控制作用，可以保证招标采购活动合法合规，有效防范舞弊和预防腐败，完善学校内部控制，提高内部管理水平。

高校工程项目一般分为基本建设项目和修缮项目，基本建设项目存在资金规模大、建设周期长、涉及与科研设备配合等特点，修缮项目存在工期短、任务重、维修内容多样性等特点，存在着众多风险因素，很容易成为滋生腐败的关键地带。招标采购环节如果能抓准产生廉政风险的关键点，分析其产生原因，进而有效加强工程招标采购工作的风险管理，这对保障工程项目顺利实施至关重要。

目前，COSO委员会是国外专门研究内部控制和企业风险管理问题，并于2016年发布了新版企业风险管理框架，该框架由5个要素和20个原则相互联系，从整合风险管理的角度来思考企业的管理活动，识别和预测事项发生并影响战略目标实现的可能性，达到合理保障战略目标的实现。我国对高校风险管理控制的研究起步较晚，且鲜有较为成熟的理论研究成果，缺乏适用于高校的招标采购风险防控规范。因此，如何通过建立风险防控体系，最大程度降低工程招标采购全生命周期的风险，确保高校工程招标采购工作廉洁高效地执行，显得尤为重要。

为进一步规范高校工程招标采购活动、提高资金使用效益、维护国家和学校的利益，按照计划、实施、检查、改进的逻辑关系，将目标确定、控制环境、风险识别、策略制定、监督改进等五个环节进行整合，构建一套权责明确、相互制衡、有效运行、科学管理的高校招标采购风险管理体系(图1)。基于COSO风险管理框架，以不同业务层面防控为目标，依靠必要的控制环境，把工程招标采购工作涉及的各部门、各环节严密控制起来，并对工程招标采购工作进行全过程监督，旨在提高招标采购风险防控能力，规范和约束履职行为，改善内部管理和服务效果。

高校工程招标采购风险管理是一项系统工程，包括项目规划论证、预算计划、招标采购、建设管理和合同管理等业务层面的防控，这不仅需要招标采购部门做好组织和管理工作，也需要建设、财务、审计、监察、法律等部门相互协调配合。因此，要围绕学校办学目标和事业发展规划，建立不同业务层面目标，通过建立制度、制定策略、执行改进和追责问效，保证学校招标采购活动合法、资金使用合规、财务信息真实完整，有效防范风险，最终服务于学校人才培养和科研教学研究，支持学校的高质量发展。

在建立健全高等教育治理结构现代化的前提下，高校应当完善组织构架，建立决策、监督、执行相分离的工作机制，横向设立相互分离、相互制约、相互协调的组织架构和岗位设置，以防范各类风险、预防舞弊和腐败行为。纵向建立重大事项集体决策和内部授权审批机制，加强监督，明确责任，实施问责追责，保证决策结果公正、公平。设立独立的招标采购部门，进行集中招标采购管理，避免分散化采购，建设管理部门归口审批。同时，建立业务流程审批和会签制度，落实采购人的主体责任，明确各相关部门的工作流程、权限和责任，通过各相关部门的相互配合、相互牵制、相互监督，以有效防控资金执行风险，共同营造公平、阳光、廉政的采购环境，真正实现“放”与“管”。

梳理各相关部门和岗位职责，确保各个责任主体在风险管理方面的职责明确。细化各相关部门主要职权事项，以某高校招标采购部门为例，依据分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗的原则，建立权责一致、有效制衡的岗位控制体系。

结合岗位特点，梳理不同业务流程，明确分工，按照不相容岗位分离原则分别行权，根据部门职责和职权事项分设为综合采购管理部、工程项目管理部、货物和服务管理部。

根据细化的职权事项梳理风险事项，依职设岗、分岗设权，保证职权明确。如综合采购管理部负责政府采购预算的计划，工程项目管理部负责政府采购预算的执行，既能明确各岗位职责，又能体现出不相容岗位分离原则。

明确授权范围、对象和期限，确认授权与行权责任。如科室职员负责招标文件的准备与初审，科室主任进行复核审批，以使下级受上级监督、上级受下级牵制。

定期开展关键岗位评估工作，明确轮岗方式、周期、条件和要求等内容，关键岗位人员树立风险防范意识，自觉依法履行职责。

行政文化是教职员工行为准则与高校的价值观相适应的连接桥梁，以及对风险理解的评判标准，加强对教职员工责任、风险和法律意识的教育，将良好的行政行为习惯与高校组织文化相结合，把对风险的态度具体化，确保招标采购风险管理有效执行。一方面，高校要进行招标采购专业化团队建设，对相关专业证书给予认定，提供平台保障；另一方面，建立风险管理教育的长效机制，不仅对招标采购人员进行业务培训，而且对招标采购业务流程中涉及的各岗位人员进行全覆盖指导，切实有效地降低防范风险。

采购立项是招标采购流程的初始环节，确定好组织形式和采购方式，才能顺利实施招标采购活动，其潜在风险主要体现在采购预算、采购立项和确定采购方式等环节。

在采购预算环节，潜在风险主要体现在建设、财务、招标采购部门之间存在沟通协调欠佳问题，出现预算编制与项目批复不符情况；或在编制过程中出现漏报、错报现象。在采购立项环节，风险主要为采购单位未经审批在项目批复前启动招标采购活动，或化整为零规避公开招标，或不具备施工图纸、工程量清单和招标控制价等立项要件；或在采购申请编制时，工程招标范围与项目批复不符，随意调整、追加工程内容。在确定采购方式环节，未选择合理的采购方式，如可以认定采用竞争性磋商等非招标采购方式的政府采购工程，仍旧选择公开招标，造成资源浪费、采购效率低；或未经审批变更招标采购方式，如应选择公开招标的，没有提供相关论证信息随意变更为竞争性磋商或单一来源等非招标采购方式。

在采购需求确认阶段，主要风险为采购人未充分进行相关市场调研，与实际市场脱节，导致采购需求不合理，如不明晰国家相关标准、行业标准，未详细表述标的物的物理属性和性能要求，未明确验收标准等；或采购需求存在倾向性、排他性，以特定的技术参数作为实质性要求，降低招标采购结果的质量。

招标采购实施阶段，是高校工程招标采购全过程风险管理的重点，决定着整个招标采购项目是否成功实施。且该阶段涉及多方面人员，包括采购人、招标代理机构、投标单位、评审专家和监督等，也是容易滋生腐败的重点监控阶段。

从采购人和招标代理机构角度，主要风险在于：①公告发布时限不规范，未在规定时间或平台完成信息公开，澄清或修改招标内容，未全部通知潜在投标单位；②以任何手段对投标单位实行差别或者歧视待遇；③在投标环节，程序不规范，如超过截止日期接受投标文件、投标单位随意补充、修改或撤回投标文件等；④在抽取专家环节，未采用随机抽取的方式选择专家或未按规定时间抽取专家，或将项目信息透露给专家，或将专家信息透露给投标单位或其他相关人员，或派出的采购人代表不符合评审要求；⑤在开、评标环节，开标现场无序、不守时，社会代理机构未按规定程序组织开标过程，缺乏记录，或未按招标文件要求进行资格性审查，或采购人代表在评审时发表倾向性言论等；⑥回避或拒绝受理投标单位的疑问、质疑或投诉，或受理后不认真解决调查等；⑦招标代理机构与采购人恶意串通操纵招标采购活动，或与投标单位串通等。

从投标单位角度，主要风险在于：①投标单位之间相互串通围标、串标；②投标单位与招标代理机构或采购人或评审专家有串通行为；③以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假骗取中标等。

从评审专家角度，主要风险在于：①评审专家存在倾向性；②评标过程不规范，未按照文件要求进行符合性检查或认定错误，评分汇总错误，或任意修改评标结果等；③评审专家私自接触投标单位等。

在签订合同阶段，主要风险在于：①采购人未经学校授权审批，直接签署合同；②合同内容与招投标文件不符，或存在明显对学校不利的条款；③签订合同超出法定时限，采购人或中标单位无故拖延签订时间；④采购人与中标单位在签订中标合同之外私下订立背离招标采购文件或合同实质性内容的其他协议等；⑤由于供应商不平衡报价中标后，偷工减料，或以工程材料的品种、规格、数量发生变化为由，申请工程签证和变更，提高利润，或隐瞒事实未履行变更程序。

由于经常出现“重采购、轻验收”问题，履约验收阶段与项目成败息息相关，主要风险在于：①未严格执行学校建设管理部门规定的验收程序；②未按照规定的验收标准进行验收，对降低工程质量、供应商造成的工程延期等验收问题，采购人简单处理，造成学校经济损失；③对违约情况处理不当，未进行相关责任追究，损坏学校利益等。

采购项目在前期沟通、立项阶段注重集体决策，避免由于个人偏向，造成利益导向。在预算编制环节，要规范预算申报及预算调整程序，遵循预算编制和审批等不相容岗位相分离的原则，合理进行项目预算编制，资金资源充分分配利用。同时，加强预算管理和采购计划、执行报批，严格遵守“无预算不采购、无计划不执行”，未经审批项目一律不得实施，防范招标采购风险。在采购项目立项环节，明确采购立项要件，规范采购审核程序，严格按相关政策执行，各审核部门把关；加强变更采购方式、重大变更事项集体决策。在确定组织形式和采购方式时，按照相关法律法规确定，加强采购备案管理，通过支出审核和合同审核等方式进行控制；严格执行招标文件会签管理制度，不得指定某种采购方式，不得采取化整为零等不规范手段规避公开招标

做好前期市场调研工作，建立采购立项专家论证机制，进行采购需求论证，对技术需求、指标、政策等进行把关，确保招标采购质量。同时，落实采购人主体责任，建立采购需求审核会签机制，招标采购部门从法律政策方面严格把关，防止招标采购文件具有倾向性条款、设置不合理的资格要求和评分标准等，财务和建设管理部门确保经费预算和工程计划相适应，审计、监察部门防范经济、廉政等风险。

从采购人角度，制定采购人代表管理办法和校内评审专家管理办法，促进采购人代表和校内评审专家正确履职，保障学校、采购人代表和校内评审专家的合法权益。同时，明确招标采购质疑和投诉管理流程，形成对质疑投诉人的反馈机制。

从社会代理角度，设置招标代理机构准入条件和准入时间，以防采购项目信息提早泄露，防范串通行为。建立招标代理机构评价机制，进行全过程跟踪管理，如发现问题进行相关处罚，淘汰不合格代理机构。

从投标单位角度，建立供应商评价机制，设置供应商信用评价指标，激励诚信、惩戒失信，保障招标采购项目顺畅开展。

从评审专家角度，严格按照法律法规要求，在开标前半天或前一天抽取专家，并进行文字记录。同时，对社会评审专家进行动态监管，如发现社会评审专家违规问题，上报相关部门。

加强合同签订工作，在法律规定时限内签订采购合同，建立采购合同审核会签机制，严格审查合同的真实性、合法性和与招投标文件的一致性，重大合同经法律部门审核。加强招标采购合同签订授权管理，禁止采购人在未授权范围内，私自与供应商签订违背原合同的内容。同时，做好政府采购限额以上的采购合同信息公开工作，及所有合同的档案管理工作。

注重履约验收工作，形成项目实施与项目验收权限相分离的工作机制，成立验收小组，按照招标采购文件和合同清单标准，严格验收实物，防止供应商偷工减料、降低标准等行为。

随着国家“放管服”和改善营商环境政策的出台，已转变政府监管方式，通过简化、优化招标投标流程，减少前置要件、简化前置审核、加强事中事后监管的方式，进一步提高招标采购效率。对于高校工程招标采购监督而言，也应该由外部监督转为内部监控和外部监督结合，由事后监督转为事前、事中监控和事后监督相结合，由对人的监督转为对事的监控和对人的监督相结合。工程招标采购监督工作可采取全过程监督和重点抽查的形式，主要加强对程序执行情况监查、问责，和对责任单位、责任人正确履职情况的监督；在招标采购实施阶段，可采用线上、线下相结合手段，构建现场监督人员库，制定现场监督人员考核表，在开标前抽取监督人员，进行现场监督记录，或开、评标现场进行会议视频连接，进行场外监督。同时，风险本身具有随机性和可变性，相关部门、人员应全方位、立体化关注风险变化，围绕总体目标，针对风险管理薄弱环节，不断优化、改进防控措施。

高校工程招标采购作为高校中重要的一项经济活动，具有政策性强、纪律性重、敏感性高等特质。本文通过运用COSO风险管理理论，通过目标确定、控制环境、风险识别、策略制定、监督改进等五个环节，形成一套闭环的高校工程招标采购风险管理体系。在不同的业务层面确定目标后，通过完善组织架构和工作机制、推行部门权责清单制度和加强行政文化来搭建权责明确、相互制衡的控制环境。精准识别工程项目招标采购各个环节中存在的风险，制定相应风险策略，并进行全过程监督，可以有效防范风险、预防舞弊和腐败行为。