2014年9月30日，住房城乡建设部就在关于进一步推进工程造价管理改革的指导意见(建标〔2014〕142号)中提及，“完善建设工程价款结算办法，转变结算方式，推行过程结算，简化竣工结算”。2020年1月8日国务院常务会议明确，在工程建设领域要全面推行过程结算。2020年7月24日，住房和城乡建设部办公厅发布工程造价改革工作方案(建办标〔2020〕38号)，要求全面推行施工过程价款结算和支付。全面推行施工过程结算，是一项包括验收、计价、结算、支付的系统工程，它与国际通行的FIDIC合同条件下期中支付异曲同工。

政府投资工程作为我国工程建设领域的重要组成，其项目管理规范程度体现了建筑行业的规范程度。由于这类项目使用财政资金，业主一般相对重视项目进度和质量管理，投资管控相对薄弱。从当前各地推行施工过程结算的文件和局部实践情况看，其落地除了需要完善配套政策和措施外，自身仍有各种技术和管理的问题及挑战有待解决。

截止2020年9月中，已有重庆、北京、山西、海南、河南、湖北、新疆、四川、广东、浙江、甘肃、山东等多个省市发布了建设工程领域推行施工过程结算的通知，佛山等地级市发布过程结算管理办法，分析这13份推行文件发现，作为一项全面推行的行业改革措施，概念仍有待明确和统一。具体表现在：概念的构成要素在各地文件中的表述存在差异。统计情况如表1所示。

概念与现行的计价规范和合同范本术语还未统一。项目的施工过程结算，属于现行清单计价规范中的期中结算，与规范的合同价款期中支付工作类似；与现行合同范本的进度款申报支付工作近似。2013年7月起实施的现行《建设工程工程量清单计价规范》(下简称“计价规范”)(GB 50500-2013)，没有完全对应的施工过程结算概念。规范术语2.0.44工程结算定义为：“发承包双方根据合同约定，对合同工程在实施中、终止时、已完工后进行的合同价款计算、调整和确认。包括期中结算、终止结算、竣工结算”。在规范10合同价款期中支付的10.3进度款中规定：“发、承包双方应按照合同约定的时间、程序和方法，根据工程计量结果，办理期中价款结算，支付进度款”。2017年10月1日起实施的现行《建设工程施工合同(示范文本)》(下简称“示范文本”)(GF-2017-0201)通用条款，没有完全对应的施工过程结算概念。通用条款的12.4.2进度付款申请条款中，当期进度款，包括了截至本次付款周期已完成工作对应的金额，以及变更、预付款、质保金、索赔、错误修正和其他合同约定内容对应需的增加或减少金额。

概念与现行的行业管理办法中的提法有待衔接。现行2004年10月20日印发的《建设工程价款结算暂行办法》(下简称“结算暂行办法”)(财建〔2004〕369号)中，没有完全对应的施工过程结算概念。结算暂行办法对预付款结算、进度款结算、竣工结算做了规定，将工程竣工结算分为单位工程竣工结算、单项工程竣工结算和建设项目竣工总结算。现行2014年2月1日起施行的《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》(下简称“计价管理办法”)(住房和城乡建设部令第16号)中，没有与各地施工过程结算一致的概念。计价管理办法第十七条要求，建筑工程项目的“发承包双方应当按照合同约定，定期或者按照工程进度分段进行工程款结算和支付”。

与此同时，当前各地全面推行施工过程结算的政策，多以清理政府部门和国有企业拖欠民营企业中小企业账款、保障农民工工资支付、六稳六保等社会治理目标，其弱化了施工过程结算最基本的目标，即施工过程结算应当是通过专业化改革，确保施工价款过程及时确认和限时支付，进一步规范建筑行业发展。专业改革目标与社会治理目标过度叠合，使施工过程结算推行复杂化。

施工过程结算的质量可以分为已完工程的实体质量和计价质量两部分。实践中，政府投资工程因各种原因存在“构成进度款的工程量常常并不是当期实际完成工程量”、“进度款拨付时通常并不会对价格进行调整”、“按进度比例支付进度款简化进度款申报审核流程”等质量控制形式化现状情形，影响施工过程结算推行。

施工过程结算的实体质量控制即工程质量控制，当前已有一系列措施、方法和手段，应当足以确认施工过程结算的实体质量。首先，国家出台了《建筑法》《建设工程质量管理条例》《建筑业企业资质管理规定》等法律法规文件；行业构建了涵盖决策、勘察设计和施工全过程各阶段的工程文件审查制度、质量监督制度、质量检测制度、质量保修制度等一些列制度保障体系；明确了包括业主、勘察设计、施工、监理以及建材及设备供应商在内的工程质量控制主体。其次，现行示范文本通用条款质量控制条款包括了项目施工准备、施工和竣工验收阶段的工程质量、材料与设备、试验与检验、变更、验收和工程试车、缺陷责任与保修等多个条款，也明确了项目质量管理内容和要求。第三，当前的施工质量控制系统，通过将工程项目划分为单项工程、单位工程、分部、分项、检验批五个层次，遵循一套质量控制工作程序，以工程合同、设计文件、质量检验与控制相关的技术规范标准、质量管理法律法规文件进行质量评判，进而确认实体形成过程中的物质形态转化质量。尽管如此，施工过程结算是否应该在施工过程结算节点，按竣工验收标准和要求进行过程竣工验收，各方存在争议。

计价的真实性、有效性、合规性，是施工过程结算计价质量控制的核心。施工过程结算的计价质量，主要是约定结算周期内已完工程价款计价内容、计价周期、计价程序及时限、支付比例和计价主体。其中，计价内容可与示范文本通用条款12.4.2进度付款申请单的编制中的7项内容统一，这几项内容对应了现行清单计价规范第9条合同价款调整的15项内容，第10条合同价款期中支付的3项内容，但施工过程结算计价内容是否严格适用有待明确；计价周期在多地推行施工过程结算文件中，要求按合同约定结算周期(时间或进度节点)进行，这个结算周期是否可以和当期进度款合并，是否与施工质量控制的层次控制系统对应，是否设置最长结算周期限制仍有待明确；计价审核程序和时限，可参考当前的示范文本和清单规范的结算程序和时限要求。但应注意，实践中存在中间计量审核形式化和审核时间不充分，期中支付计量工程量常常并不是当期实际完成工程量，而是按比例或者大致形象节点反应工程进度的数据；计价支付比例可以参照竣工结算支付比例进行，但考虑施工过程结算的期中支付属性，是否应设置施工过程结算的累计支付比例上限，通过控制拨付阈值兼顾公平和平衡；计价主体名义上是发承包双方，但监理、工程咨询或造价咨询专业单位的计价责任和权限边界还有待明确和优化。

全面推行施工过程结算，本应严格限定由发承包双方平等进行，但不应忽视行政监管介入方式对施工过程结算效率和措施推行的不利影响。事实上，尽管各地文件提到施工过程结算主体是发承包双方，但由于政府投资工程项目的行政监管与主体管理边界还有待优化和厘清，导致这类项目的实际参建方，除了项目五方主体，还发改、住建、财政等行政职能部门，通过行政监督介入项目的质量和投资控制。尤其是与施工过程结算相关的技术和资金行政监管职能部门，其介入方式直接影响施工过程结算相关的变更审批和计价评审。二者通过行政监管直接介入项目，其实都面临不了解具体情况、专业技术力量短缺，以及行政监管僭越和取代合理性的困境，这些情形在财政评审环节尤为凸显。

根据2019年7月1日起实施的《政府投资条例》第五章监督管理、2016年9月1日起实施的《基本建设财务规则》(财政部令第81号)第六章工程价款结算管理、以及现行的《建设工程价款结算暂行办法》(财建〔2004〕369号)第四条，乃至多地推行施工过程结算的文件都要求，财政和相关职能部门应对政府投资工程进行行政监管。而财政部《财政投资评审管理规定》(下简称“投资评审规定”)(财建〔2009〕648号)第二条、第四条、第五条更是明确规定，财政投资评审是财政职能的重要组成部分，是对项目(概)算和竣工决(结)算的评价与审查。其包括“项目建设全过程进行跟踪评审和对项目预(概)算及竣工决(结)算进行单项评审”。在竣工结算禁止“以审代结”之后，政府投资工程项目价格的认定，主要由财政评审机构通过行政审查直接决定最终价格和资金拨付的状态。那么，如果财政评审机构参照竣工结算评审，以逢财政投资必评审(逢投必评)、以财政评审结果结算(下简称“以评代结”)的模式介入施工过程结算，将会再次面临“全过程跟踪评审项目建设单位主体职责与财政资金监管职责存在一定矛盾”，以及专业技术力量资源制约和管理的挑战，很可能会降低施工过程结算质量和效率。

政府投资工程推行施工过程结算应当正视其目前概念和目标缺陷、其结算质量形式化风险，以及行政监管对其效率的不利影响，通过整合优化现有进度款支付机制，优化构建能及时有效确认施工过程结算的质量和效率控制机制。

通过对比各地文件和现行清单计价规范，政府投资工程施工过程结算可参照现行的行业规范文件要求，去改进现有进度款计价内容和程序，实现清单计价规范中的期中结算安排。经双方签署认可的施工过程结算文件，应直接作为竣工结算文件的组成部分。针对政府投资工程可以统一概念为：其施工过程结算，是项目发承包双方在工程实施过程中，按照合同对约定结算周期内的合格已完工程价款进行结算确认和限时支付。

政府投资工程全面推行施工过程结算，宏观目标是规范工程建设行业的项目各参建方，引领建筑行业的管理规范化；具体目标是对项目约定的施工过程结算周期内已完工程及时计价结算并足额拨付，为解决行业拖欠工程款和欠薪痼疾提供保障。其近期目标是规范项目实施阶段发承包双方的施工结过程算，远期目标是规范项目实施阶段各参建之间的过程结算。

完善和细化现行合同示范文本及相关规范文件制度，通过专业化改革，保证政府投资工程施工过程结算质量。

对于施工过程结算实体质量控制，现有质量管理政策文件、制度和施工质量控制体系，基本满足质量控制要求。从简政放权改革方向来看，宜强化参建各方质量控制主体责任，不宜再增设有行政部门参与的过程竣工验收环节；应结合规范标准及时完善示范文本的工程质量章节，进一步细化各类工程的质量要求、质量保证措施、隐蔽工程检查、不合格工程的处理、质量争议检测等条款，明确已完工程实体质量评判的管理责任主体和依据。具体项目依据实体质量评判结果，可划定结算周期内合格已完工程范围。

对于施工过程结算计价质量控制，将合同示范文本通用条款12.4.2的进度付款申请单的7项编制内容与施工过程结算计价内容进行整合；在清单计价规范的合同价款调整及期中计量支付条款中，统一完善施工过程结算的计价周期、计价程序及时限、支付比例和结算主体内容；在合同示范文本通用条款中，配套完善施工过程结算相关的工程预付款、进度款、变更工程款、竣工结算、保修金等投资控制条款内容。同时，建议参照FIDIC合同范本，完善承包商的过程资料准备周期，细化隐蔽工程的过程计量程序和要求，设置充足的过程计价审核时间。

政府投资工程项目的行政职能管理部门应逐步相对集中和专业化，通过指导项目前期充分论证强化事前管控，以竣工后评价逐步替代事中介入；项目业主在专业化同时，积极引入全过程咨询，推动参建责任主体专业化进行施工过程结算的事中控制。此外，积极推行能进一步简化过程已完工程内容计量计价确认的工程总承包模式，推动政府投资工程的施工过程结算向前期论证充分，过程新增事项独立确认，以形象节点快捷结算的方向转化。

政府投资工程的相关行政职能部门，事前加强独立监督，通过控制新建项目前期论证质量和勘察设计质量评审，从源头上控制引发政监管直接介入实施过程的情形；事中监管回归监管本位，通过并行独立监管清晰划分行政监管主体与项目管理主体的权责界面；事后搭建信息共享平台，提高行政监管的专业化后评价效率。将行政直接介入质量和投资管控所形成的逐层审批长流程，逐步改革为并行监管短流程，以保障发承包双方提高结算确认和支付效率。

在技术行政监管方面，住建等部门改以并行监管方式履行技术监管职责，加强施工前的技术审查，过程中的行政监管结果不作为相关变更和验收的前置条件，而作为独立评价项目管理主体工作质量绩效的文件，由项目管理主体依据合同进行整改和调整。对于个别项目的重大变更，设置更高效的独立论证审批流程。

在资金行政监管方面，财政等部门改以并行监管方式履行资金监管职责，加强施工前概预算评审，过程中以抽查形式进行并行监管，发承包双方独立进行施工过程结算。其过程评审结果不作为施工过程结算的前置条件，而是交由发承包方在后续结算周期作为价款调整依据使用。

结合上述探讨，政府投资工程项目可采用优化后的基于行政并行监管的施工过程结算质量和效率控制机制，全面推行施工过程结算，机制示意图详见图1。

同时，结合国内外实践情况预测，完善施工过程结算示范文本和进行一系列配套改革，政府投资工程领域规范实施施工过程结算是可行的，其最大的挑战是避免过程结算形式化和减少行政监管直接介入降低结算效率，本文提出一个框架方案如表2所示。

全面推行施工过程结算是一项系统工程，在政府投资工程中全面推广有很好的示范引领作用。在假设项目资金到位和业主能按合同约定拨付工程款项情况下，全面推行施工过程结算应以实体质量和计价质量高、结算效率高、支付比例高为效果目标，重点关注过程结算的质量和效率控制，防范过程结算形式化。实践中，质量和效率控制应以合同约定为根本，通过排除竣工结算向过程结算转变的技术和行政监管障碍，优化完善现有配套政策规范文件，进一步明确参建各方的专业权责，推动建筑行业规范化。