近年来，国家持续加大对城镇老旧小区的改造力度，取得了良好的成效，2020年新开工改造城镇老旧小区4.03万个，惠及居民736万户。但是老旧小区改造仍然面临许多现实困境，通过梳理现有文献和走访调研发现，老旧小区改造主要依靠政府主导，资金来源单一，社会资本参与度较低，老旧小区改造的内生动力和“自身造血”功能不强。同时，政府参与老旧小区改造更多地关注建筑外立面更新、改善小区周边道路交通、修建公园绿地等，老旧小区业主单位更多关注小区供水、供电、供气和管线等基础设施改善，均很少关注对公共空间的改造，忽视了小区居民对公共空间的需求。

按照《全面推进城镇化老旧小区改造工作的指导意见》，公共空间改造属于提升类改造，是老旧小区改造的重要组成部分，是改善居民生活品质、提升居民幸福感的重要途径，同时对于适应老龄化趋势、刺激投资和消费具有重要意义，具有显著的社会价值、经济价值和人文价值。学术界关于老旧小区改造的成果比较丰富，但是学术界关于公共空间改造的典型模式关注较少，相关的学术成果也不多。因此，本文聚焦老旧小区公共空间改造，剖析公共空间改造存在的困难及原因，总结成都市下涧槽社区公共空间改造的实践经验。

本文所指的公共空间是指产权归属于全体居民所有的户内和户外空间，户内空间主要为居民集体社交活动场所，户外空间主要为绿化空间、道路空间、公共服务设施活动空间以及闲置空地等。本文通过实地调研和文献梳理，总结分析了老旧小区公共空间改造存在的难点。

目前，老旧小区改造资金主要依靠财政资金，更多的是区(县)一级资金，市级及以上的配套资金较少，地方财政收入有限且支出压力较大，加之改造的成本较高，政府更多关注的是建筑外立面、建筑形态、周边道路配套等“看的见”的改造，对于小区内公共空间的改造投入较少。许多老旧小区物业收费等营收较低，小区业主单位仅提供小区卫生、绿化、道路修缮，难有余力进行公共空间改造，居民习惯于政府出资进行改造，且存在“搭便车”思想，不愿出资进行公共空间改造。

我国老旧小区普遍存在公共空间需求多元和供给不足的供需结构性矛盾，老旧小区因建设年代较早，规划设计理念相对落后，功能设施预留布局空间不足，公共空间基础服务设施逐渐老旧，居民普遍存在对公共空间改造的强烈愿望。但是，“百人有百种需求”，公共空间改造涉及每个居民的切身利益，公共空间改造的方案、目标和效果与居民的期望可能存在差距，公共空间功能满足居民多元需求的能力有待提升。

学术界普遍认为，社会资本应该是老旧小区改造的重要力量，也是推动老旧小区持续性更新改造的内生动力。社会资本追求收益最大化，需要投资回报，吸引社会资本参与老旧小区改造的核心在于“成本—收益”达成平衡进而实现盈利。然而，现行规范难以突破、相关政策约束导致企业投资老旧小区改造的盈利空间较小，投资回收周期和风险不确定性强，阻碍了社会资本的参与。

老旧小区公共空间改造涉及业主、租户、社会单位、社区、政府职能部门多个利益主体，同时需要居民的广泛参与。一方面，居民和社会单位参与度较低，居民利益难以协调，动员居民主动参与改造的难度较大。另一方面，缺乏比较健全的沟通协调机制，参与改造的各方主体职责边界不清晰，存在权责不清、相互掣肘的现象，沟通协调效率较低、成本较高。

老旧小区公共空间改造既要满足居民对社交、服务设施、休憩游乐等功能，也要兼顾居民的情感、记忆，加强对老建筑的传承保护。在保护原有风貌的基础上，柔性植入部分功能并对低效闲置的公共空间进行改造利用，规划设计存在一定难度，同时现有老旧小区改造更加侧重商业化开发，设计风格千篇一律，缺乏独特的历史元素和文化符号。

下涧槽社区始建于1951年，东邻成都理工大学，南邻机车厂厂区，是原成都机车车辆厂生活区，占地347亩，总建筑面积约32万平方米，是一个人口密集的居民住宅社区。在老旧小区改造前，下涧槽社区建筑风格老旧、基础设施老化、违规搭建严重、公共空间受到严重挤压，周边日常消费供应商较少，是成都老旧小区的典型代表。

下涧槽社区建立了包含政府职能部门、业主单位、社区两委、居民议事会、企业和社会组织在内的多元参与机制。政府职能部门统一进行集中优化设计、统筹组织实施改造，负责院落外部环境整治提升，中车成都公司作为业主单位负责院落内“三供一业”改造，社区两委、居民议事机构广泛征集居民意愿，动员居民为改造建言献策，专业规划设计团队、社会服务组织参与公共空间建设并提供相关服务，企业投资改造公共空间并进行运营服务，实现多元参与、多方收益、互惠共赢。

下涧槽社区对闲置空地、道路空间、公共服务设施空间等公共空间使用情况进行摸排，为整体规划设计提供支撑。本文按照使用情况对下涧槽社区公共空间进行了梳理归类(表1)。

下涧槽社区在开展公共空间改造中，深入开展走访调查，广泛征集小区居民的意见建议，收集居民对公共空间改造的需求。例如，在拆除小区社区标志性建筑物“水塔”案例中，下涧槽社区党委组织社区规划师团队、居民小组长、网格员、居民议事小组成员、楼栋负责人共同开展走访调研，向小区居民发放调查问卷2600余份，利用微信公众号、小程序软件等线上方式征集意见超过2000条，充分尊重居民的意见诉求。

下涧槽社区积极引入企业、社会团体等各类社会主体参与公共空间改造，引入专业设计师团队进行改造方案规划，吸引社区组织入驻，运营提供养老、托幼、医疗等公共服务，对接专业运营机构，引入院坝文化传播有限公司，“爱有戏”等专业企业投入资金，集成推出满足居民多层次需求的服务“套餐”。

下涧槽社区充分发掘利用低效闲置公共空间资源，坚持政府主导、市场主体、商业化逻辑，通过市场化运营，引入社会组织和和社会资本，实现公共空间价值再造，为居民提供多元化服务，企业得利润、政府节成本、居民享服务，形成了多方共赢的局面。根据研究，本文构建了下涧槽社区公共空间改造思路框架，如图1所示。

下涧槽社区原有位于临街位置的党群服务中心，周边交通便利、人流量较多，但距离居民生活居住地较远，不利于处理居民邻里纠纷以及开展其他便民服务活动。通过盘活原下涧槽社区生活区两排长期闲置的老旧平房，向社会企业让渡原党群服务中心空间用于商业经营，企业与政府共同出资改造闲置老旧平房为社区建设新的党群服务中心，并每年提供租金补充小区物业费用，用于小区公共服务资金。通过公共空间有偿置换，低成本盘活了闲置空间资源，新打造的党群服务中心更临近居民生活区，占地670平方米，实际使用面积增加，增设了公共政务服务吧、生活服务动车组、车头组织生活馆等10个功能室，为居民们提供包括政务服务、便民服务、邻里矛盾调节等更丰富、更多元的服务。此外，企业每年有偿使用社区公共空间产生的收益为社区公共服务提供了持续的资金支持，实现了多方受益。

下涧槽社区原有社区文化活动中心，但因资金不足和缺乏专业化打造，使用效率一直不高，不能满足居民多元服务需求。成华区二仙桥街道办和下涧槽社区通过多方沟通，成功引入院坝文化传播有限公司对文化活动中心公共空间进行改造，打造“灯光球场”项目。社区以一元租金将灯光球场租赁给院坝文化传播有限公司，该公司每年为社区居民提供25场以上公益演出，同时将公司营业收入的5%纳入社区公共服务基金。经过一年的运营，院坝文化传播有限公司导入四川省歌舞剧院等30余家优质社会组织和企业，集成推出满足市民需求的社区服务“套餐”。为周边居民提供各类服务200余场次，价值超过300万元，节省运营维护管理成本60余万元，反哺社区基金2万余元。

二仙桥街道办积极整合多方资源，通过“政府+企业+社会”多方合作，对接引入成都市民政局、成华区民政局以及成华区慈善会，同时严格筛选引入具有“养老+餐饮”资质的社会企业，打造176平方米“岁月厨香”社区助老餐厅，专门为社区老人提供餐食。政府职能部门为老人每天补贴14元餐费，企业在保证盈利和服务质量的同时适当制定价格，社区公共服务资金给予企业一定比例补贴，通过“政府补一点，企业让一点，个人出一点，基金贴一点，市场挣一点”方式为老人提供价优质好的食品。此外，二仙桥街道办和社会组织“爱有戏”共同出资打造“邻里月台”公共服务空间，采取“集中孵化+个性培育+专项引育”模式，系统培育和扶持社区企业和社会组织，已引入社会企业1家，社会组织71家，孵化培育了各类自治社群组织38个。各类组织积极参与社区志愿服务、矛盾纠纷化解、邻里互助活动超过10万人次。

下涧槽社区原有一处闲置厅堂300平方米，因年老失修而破败不堪，但老砖老瓦老建筑承载了社区居民的珍贵记忆和情感。社区运用二仙桥特色文化元素，在坚持修旧如故的前提下，最大限度保留利用老砖老瓦，以机车文化为切入点，打造开辟老机具、老物件、老照片展窗，实施《坊间机车记忆》《二仙印象》等文创项目，保护性升级原有风貌景观和工业遗产。同时，在小区之间公共道路空间以机车元素为基础打造特色文化街区，建设火车元素文化小广场、小游园等公共空间，传承历史文化记忆。通过对老旧公共空间进行文化塑造，既保留了原汁原味的建筑风貌，凸显了特色文化元素，也保留了社区居民的珍贵记忆和情感，使公共空间改造既有创新又有温度。

结合下涧槽社区老旧小区公共空间改造的成功实践，本文提出老旧小区公共空间改造的对策建议。

老旧小区改造是一项系统复杂的工程，特别是公共空间改造往往被忽视，单纯依靠政府力量主导难以持续且较难满足居民多元需求，需要充分发挥政府撬动社会资源投入公共空间改造的作用，积极引导包括企业、社会组织、社区居民等多元主体参与公共空间改造。政府部门应积极转变角色，从政府主导到政府引导，在给政策、给机会、给平台等方面发挥积极作用，可以通过发布公共空间改造机会清单、组织公共空间改造社区企业对接会等方式，吸引优质社会企业参与。社区两委、自治组织应充分发挥沟通协调作用，充当政府部门、改造施工单位、社区居民的沟通纽带，反映居民诉求，沟通协调矛盾。应加快孵化和引育各类社会组织，鼓励各类社会组织、高校团体、设计团队参与老旧小区公共服务供给，提供各类公益及质优价廉的服务。

逐渐改变老旧小区改造资金“政府兜底”的状态，创新公共空间改造融资模式，探索建立公共空间改造专项资金池，探索开展闲置资源换服务、闲置资产运营等方式获得改造资金，引入社会企业对社区闲置公共资源开展市场化运营并按比例取得运营收益；鼓励社区调动专项维修基金、社区公共收益、社区居民按比例分摊等方式出资；引入社会公益组织开展公益改造和服务项目，充分利用公益资金开展公共空间改造；探索以物业收费、空间商业运营权抵押获取银行抵押贷款等方式获得资金；通过中央专项债、企业债券、信用贷款等方式获取资金。

完善社会企业参与公共空间改造扶持政策，通过提升社会资本投资公共空间改造运营项目盈利空间、降低投资风险等方式积极引导社会资本将更多资源投向老旧小区公共空间改造。对参与老旧小区公共空间改造的企业给予财政补贴、税收优惠、风险补偿等政策支持；鼓励银行等金融机构探索完善老旧小区金融政策，比如通过质押老旧小区公共空间运营收益权及其他合法权益获取低息贷款等政策。制定社会资本参与老旧小区停车场、便民市场、养老托幼等服务的鼓励政策，鼓励社会资本挖掘老旧小区存量资源进行市场运营，形成长期收益回报机制。积极简化社会企业参与老旧小区改造的行政审批流程，提高项目实施效率。

需要建立权责明确的多方参与机制，充分调动各方力量参与老旧小区改造；需要建立层次鲜明的沟通协调机制，健全政府行业部门牵总负责的内部协调机制，统筹协调解决政府内部的问题，健全居民议事协调机制，集中反映居民诉求，沟通解决争议；需要建立公共空间管理机制，实现政府、社区、企业、居民对公共空间的长效管理；需要建立监督反馈机制，充分利用互联网信息平台，对改造中的问题、信息进行分类收集反馈，强化公共空间改造效果评估。