以财政部办公厅《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)为标志，财政部加强了对PPP项目运营管理的要求，明确提出仅涉及工程建设，无运营内容的项目不适宜采用PPP模式实施。此后，财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)和《关于印发〈政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引〉的通知》(财金〔2020〕13号)等一系列文件相继出台，进一步从实操层面细化了财办金〔2017〕92号文的精神。以运营为核心、以绩效为导向，推动PPP项目由重建设向重运营转变，成为国家规范PPP项目发展的重要举措，重视运营、规范运营、高效运营成为“后PPP”时代的行业管理重点。

精益运营是PPP模式的本质要求，PPP行业越发展PPP市场越规范，政府部门对PPP项目运营就越重视、各方对PPP项目运营的要求就越高。施工企业作为PPP项目社会资本方的主要参与者，是PPP项目运营责任的实质承担者，必须直面PPP项目运营带来的挑战，重视、研究PPP项目运营。施工企业必须尽快培育项目运营能力，补齐项目运营短板，从而控制PPP项目投资风险、实现预期投资收益，延伸产业链、完善价值链，提升企业参与PPP项目的综合竞争力，为企业的转型发展注入新动能。

项目运营是指围绕项目资产及权利，投入各种生产要素，通过组织生产、开展经营，产出产品或服务出售给使用者，实现价值增值的事项或活动。

一个有完整运营义务的PPP项目，项目公司的运维工作内容可分为三大块：生产经营事项、资产维持事项、管理协调事项。

即发挥项目设计功能，向使用者提供产品或服务，从而获取经营收入，实现收益的经济活动。

即为运营资产物质实体和权利完整性的状态保持，以及为发挥设计目的性能维护而所开展的一系列事项、活动。

即项目公司为运维目的而开展的对运营期各种事项和资源的统筹组织、计划控制以及与各利益相关方的沟通、协调活动。

依据PPP交易机构及运营安排的不同，不同的PPP项目运营内容可以是上述三项运营内容中的一项或多项。

随着国家有关PPP的政策文件、办法不断完善，关于PPP项目运营本质的问题也有了定论。

首先，有无生产经营内容不是“真运营”的充要条件。根据项目特点不同，项目最终提供的公共服务或产品不同，各项目的运营工作会有不同的重点，没有生产经营内容的项目也能提供项目设计之初预期的公共服务或产品，有无生产经营内容并不影响项目的产出，故生产经营不是PPP项目运营的本质，应区分“经营”与“运营”的概念。

其次，使用者付费只是PPP项目交易结构的一种安排，有使用者付费能减轻政府方财政支出压力，但使用者付费收入并非PPP项目运营的本质。支持纯政府付费项目是“假运营”的观点认为，纯政府付费项目固化了政府支出责任，项目公司不需运营即可获得收入，这种观点的错误之处在于，一是混淆了“经营”与“运营”的概念，认为不面向市场就不是运营；二是对PPP项目的绩效考核机制理解不够深入，政府支出责任是否固化关键在合理的绩效考核机制、项目风险分配机制设计，而不在于项目是否有使用者付费收入。

综上，PPP项目运营的本质在于通过一系列制度安排PPP项目真正实现了“按效付费”、“物有所值”。判断一个PPP项目是否是“真运营”，本质在于该项目是否设置了合理的绩效考核机制及风险分配机制，以及实施机构通过这套绩效考核机制和风险分配机制能否有效约束与激励社会资本方，最终实现PPP项目在提供公共产品或服务方面相较于传统模式的优势。

施工、生产是施工企业的主业，在项目的建设阶段，施工企业积累了丰富的资源及经验。但在运营阶段，项目运营对绝大多数施工企业而言，是一个完全陌生的领域，施工企业的现有的资源、经验都不适用。具体而言，施工企业的项目运营资源匮乏体现在以下几个方面：

项目运营专业分包商资源无论是在数量上还是在质量上，施工企业的积累都严重不足，对细分领域的运营分包商能提供的产品或服务研究不足，缺乏甄别能力，在选择运营专业分包商时要花费大量的时间、精力研究，这严重影响到项目的运营实施。

PPP项目在长达十数年甚至数十年的运营期内，为维持项目正常运营需要方方面面的产业供应链资源支持，完善的上下游供应链资源支持是PPP项目平稳运营、高效运营的资源保障。施工企业围绕施工、生产打造了完善的产业供应链，但在项目运营领域几乎是一片空白。

无论是项目运营管理人才还是项目运营技术人才，施工企业都缺乏相应的人力资源储备，项目运营人才数量紧缺、人才质量不优，这给施工企业的项目运营管理带来极大挑战。

在PPP项目开发阶段，由于对项目运营领域的陌生及缺乏项目运营经验，施工企业难以对项目运营风险、运营价值进行全面判断并制定应对措施。具体体现在：在PPP项目投标阶段，施工企业往往难以对PPP实施方案中的项目运营成本、运营收入、可运营项目等关键数据的真实性、可靠性进行评估，往往全盘代入实施方案中的上述数据进行财务测算，导致财务测算结果失真；在项目运营筹备阶段，施工企业对项目运营的策划能力不足，无法对即将运营的项目进行精准市场定位及全运营期实施策划，难以有效整合各方面资源，进而防范运营期风险、提升项目运营收益；在项目运营阶段，施工企业缺乏对运营市场的商业分析研究能力，对市场变化的应对不及时、根据市场变化做出最优运营决策的能力不足。

施工企业有成熟的、行之有效的建设期管理体系，但对PPP项目运营期所带来的管理需求响应滞后，为适应项目运营期管理而必须的项目运营管理体系及制度缺位、企业适应性组织架构调整迟缓，施工企业现有的管理体系及组织架构难以对运营项目有效管控。具体表现在：施工企业总部层面，项目运营管理顶层制度设计滞后，项目运营管理顶层制度亟待设计；项目公司层面，运营期项目公司组织架构标准化设置方案、岗位设置及人员薪酬体系难以适应项目运营需求；项目运营实施层面，对运营项目的管理模式缺乏系统性思考与配套性的制度安排，配套管理制度不健全。

施工企业目前参与PPP项目的主要动机仍然是获取施工利润、以拉动施工主业的发展，对项目运营这一新业态重视程度不足，缺乏对企业参与PPP项目运营的系统性思考与整体谋划，对待PPP项目的思路仍然是“重建设、轻运营”，对PPP项目运营仍处于被动应对的阶段。施工企业对施工主业仍有很强的路径依赖，短期内难以转变。这种路径依赖直接导致施工企业对项目运营的积极性不高、对项目运营的投入不足、对培育发展自身项目运营能力缺乏动机与紧迫性，这不仅影响了项目的运营质量与效益，也制约了施工企业自身的转型升级步伐。

PPP项目运营涉及多个专业领域，既有市政、公路、港口码头，又有地下空间、水务环保、园区开发等。不同专业领域的项目在运营期的要求各不相同，一些行业的运营设有准入门槛，对施工企业进入形成行业壁垒。如水务环保运营领域的运营，设有企业水处理资质、已运营项目业绩经验、专业设备及持证人员数量等方面的显性门槛；园区开发项目运营对施工企业的区域产业定位能力、产业导入能力、招商引资能力等设有隐性门槛，施工企业想要进入这些运营领域，短期内行业壁垒难以突破。

PPP项目的产出属于公共服务领域，具有公益性性质，这决定了PPP项目运营具有收益偏低、投资回收期偏长的特点。虽然PPP项目运营本身的公益属性影响了其运营收益水平，但若运营商能在运营商业模式上创新、整合资源、挖掘盈利点，仍然能实现可观的收益水平。但因施工企业项目运营能力不足，在项目运营商业模式创新、盈利模式拓展上难有作为，导致施工企业只能获取基本的运营收益。另一方面，施工企业参与的PPP项目在地域上呈现离散分布的特点，导致进入运营期后运营项目难以发挥规模经济效应、运营集约化程度低，进一步制约了运营项目的收益水平。

施工企业可围绕运营分包商资源、产业供应链资源、运营人才资源三大方面来储备运营资源。

施工企业可对拟进入的运营领域开展深入市场调研，获取该领域的头部运营商信息并建立联系，筛选后建立施工企业内部项目运营合格分包商目录。还可以通过战略合作、股权合作、并购等方式实现与专业运营分包商的强强联合，内化外部优势资源，加强自身项目运营资源储备。

施工企业应充分依托项目所在地产业供应链资源，以获取运营成本优势，同时，充分发挥PPP项目“建运一体”的优势，在建设期采购时就充分考虑运营期供应链的需求，从全生命周期成本最优、便利运营的角度选择供应商，并签订长期合作合同，储备稳固、可靠的产业供应链资源。

施工企业可通过内培外引的方式扩充运营人力资源。一方面将已运营项目作为培育企业内部运营人才的基地，有计划的选派员工至已运营项目磨炼，培育专业能力；另一方面大力引进外部优秀的技术、管理人才充实项目运营队伍。

施工企业可在企业内部成立专门的PPP项目运营研究中心，组建专门的项目运营研究队伍，开展PPP项目运营政策研究、运营期绩效考核指标研究、各专业领域运营成本，运营收入研究、运营产品或服务定价策略研究、运营商业模式研究、运营市场动态与预测分析等专项研究工作，作为施工企业项目运营的智囊，为施工企业项目运营决策、管理提供有力支撑。此外，还可以积极与外部智库合作，获取最新的研究成果。

施工企业应建立完善的项目运营策划制度，对每一个PPP项目开展运营专项策划工作，通过项目运营专项策划来提高项目运营研究能力、强化项目运营风险管控。项目运营专项策划包括前期运营策划、运营筹备策划、运营实施策划三大阶段。

施工企业应围绕项目运营尽快完成总部、运营公司、运营实施三大层面的适应性组织机构调整及管理制度体系建设。总部层面，在顶层制度设计上，充分考虑项目运营需求，将现有的建设期管理顶层制度设计向运营期延伸，打通建设、运营环节，实现施工、生产、项目运营全流程的顶层制度体系相互融合、贯通。

项目公司层面，按统筹、集约原则设置运营期标准化组织架构方案；制定与总部顶层制度体系相配套的项目公司级运营管理办法；根据项目运营风险、运营难度及交易结构设置差异化薪酬体系，以激发员工积极性；在人员聘用上，灵活用工方式，如采取总部委派关键少数与属地化招聘相结合的方式。

运营实施层面，结合企业实际，选择合理的项目运营管理模式，并根据所在行业运营特点，分专业制定标准化作业流程、操作手册等业务指南文件。施工企业可选择的项目运营管理模式有：

这种模式适用于那些市场属性强，对产业运营能力要求高，产业运营能力关乎项目投资收益水平的项目。此种模式下，项目公司全面参与运营实施，运营中的部分专业工作(如维修养护工作)由项目公司采购专业分包商实施，专业分包商纳入项目公司统一管理，项目公司对专业分包商进行绩效考核。这种模式下施工企业做实项目运营，实质履行运营义务，合规风险小，有利于打造产业运营队伍，培育产业运营能力，但对施工企业的管理能力、运营专业能力要求较高。

模式适用范围：园区开发项目、文旅项目、TOD项目、经营性港口项目、经营性收费路桥项目、水务环保项目。

这种模式适用那些市场属性弱，资产经营性差，对产业运营能力要求低，项目收益水平与维修养护成本费效比关系更大的项目。此种模式下，项目公司侧重对运营期管理，运营实施事项整体分包给专业分包商负责实施，管理团队对分包商进行绩效考核。这种模式下管理团队对运营分包商的控制能力关乎项目运营服务质量，因而对管理团队的要求较高。

模式适用范围：市政路桥项目、综合管廊项目、给排水管网项目、供热项目。

这种模式适用有行业壁垒及特殊资质要求，施工企业短期难以介入运营的项目。此种模式下，项目公司将运营事项托管给专业机构实施，托管机构承担全部运营实施及大部分运营管理，项目公司负责运营统筹，协调运营期与实施机构、托管机构、利益相关方的关系及各种资源，对托管机构进行考核。

模式适用范围：轨道交通项目、垃圾处理项目、供水项目、电网改造项目。

在企业发展战略上施工企业要转变重建设、轻运营的思想观念，将项目运营与施工生产并重，要站在拓展业务链的高度上来对待项目运营，挖掘项目运营的价值增值点，打造运营价值链，提升项目运营收益，将项目运营培育成企业新的利润增长点，逐步转变企业对施工主业的路径依赖，助力企业发展转型升级。

施工企业一方面可挖掘项目运营内容，通过运营内容创造新增价值点，如TOD项目，施工企业可将文旅内容植入运营中，通过项目运营，培育自己的文旅品牌，形成知识产权，最终通过授权费用获取额外运营收益；另一方面，利用金融工具挖掘运营项目价值增值点，可采用的工具有资产证券化、RETIS等。对运营期现金流稳定、有使用者付费的PPP项目，施工企业可委托专业金融机构将其收益权整体打包成ABS产品在金融市场销售，从而盘活存量资产、提前回笼资金、提升施工企业资产周转率、改善企业资产结构，为施工企业带来财务管理价值。

为突破运营行业壁垒，一方面施工企业可以通过对外收购、并购专业企业、购买专利等方式获得专业资质，企业自身应积极准备运营资质所要求的硬件条件，积极申请运营资质；另一方面，积极获取项目运营订单，认真对待每个运营项目，实现项目精益运营，积累优质的运营业绩，以扎实的运营实力突破行业壁垒。

对不符合门槛的PPP项目，施工企业在投标时可联合专业运营商以联合体形式投标，中标后共同组建项目公司。这种方式，不仅为施工企业获取了项目订单，积累了项目运营业绩，而且，通过联合运营，也为施工企业学习专业运营商的技术和管理提供了良好的契机。

施工企业应站在项目全生命周期的角度思考项目运营商业模式，对运营市场进行深入调研，积极整合各方资源，创新运营商业模式，实现项目运营收益的多元化。如在综合管廊PPP项目运营中，施工企业可在项目设计、建设阶段植入综合管廊智慧运营理念，从硬件、软件两个层面打造综合管廊智慧监控管理平台。通过综合管廊智慧监控管理平台，不仅能提升综合管廊运营期管理的信息化、自动化水平，为运营期节本降费，还能为各入廊管线单位、政府部门提供增值服务，扩展综合管廊的运营收入来源。

在运营集约化水平提升上，施工企业可按地域建立项目运营区域中心，统筹管理该区域内的所有运营项目，以实现资源的集约利用、降本增效、发挥规模经济效应。