长期以来，住房保障一直是全社会关注的热点问题，住房保障水平对于经济发展和社会民生都会产生重要影响。近些年来我国出台了一系列住房保障政策文件，如《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发〔2007〕24号)、《廉租住房保障办法》、《关于做好城镇住房保障家庭租赁补贴工作的指导意见》(建保〔2016〕281号)等，国家在各种层面的报告中也多次强调住房保障的目的及措施。住房保障政策及其实施效果将是国家“十四五”期间社会经济发展和探索的重要议题。

关于住房保障政策评估方面的研究，国内外学者着重探讨了保障性住房供给、住房保障政策、制度的阶段性特征，政策的实施环节、影响因素、作用功能评估的理论研究。例如王丽艳等对住房保障需求、保障性住房供给及住房保障政策维度反思等主要问题进行了研究，提出构建动态可支付的住房保障发展框架。娄文龙等对政策工具视角下住房保障政策文本量化进行研究，得出住房保障的政策工具设计与运用对于住房保障政策的执行和实施效果具有重要的影响。李梦玄等开展保障房建设的社会福利效应测度和实证研究，建立保障房社区居民福利的评价指标体系，使用模糊评判方法进行福利效应测度评价。姜韶欣等对住房保障政策执行的影响因素进行分析，综合运用“梅—萨模型”将我国的住房保障政策归纳为由住房特性、自身可控性变量、外部变量三种要素构成的动态执行过程，明确各要素中对我国住房保障政策执行起关键作用的影响因素。孙志波等对保障性住房政策评估标准及体系进行研究，对政策评估的方法及标准选取等进行了系统分析，形成综合评价体系。周博颖等对住房保障政策的评估方法及指标体系进行研究，提出基于“效果、效率、充足性、公平性、回应性”共五大原则的评价指标体系及具体指标。以上学者的研究主要集中在单方面住房保障政策功能评价或集中在对住房保障政策制度设计和政策内容评价的理论研究上，缺乏从对住房保障政策进行定性到定量研究。

本文尝试对住房保障政策功能进行整体性评价研究，从多个角度对评价对象进行定性与定量相结合的综合评价。根据2015～2019年《中国统计年鉴》、《中国建筑业统计年鉴》、《中国城市年鉴》相关统计数据，按照指标的科学性，数据的可获得性和可操作性等原则，提取指标建立住房保障政策功能层次分析模型，运用模糊综合评价法计算各级指标的权重，构建量化的住房保障政策指标体系，为完善住房保障实施提供参考。

住房保障政策评估研究基础是建立可操作性的住房保障政策功效评价指标体系，运用可实施性的定性与定量相结合的模型与方法，研究住房保障政策实施的效果，以便更好地完善住房保障实施的政策体系。

政策评估是对公共政策实施的各个阶段进行全面分析与考量，目的是为政策的后续优化与实践提供依据。住房保障政策是公共政策的重要组成部分，其评价标准是衡量和判断住房保障政策的价值尺度，对保障性住房政策进行科学、有效的评估，可为政府在住房保障领域实施效果进行评判，作为优化、改进和制定政策的依据。学术界对公共政策评估标准的观点不一，而住房保障政策涉及领域宽泛，影响因素的确定涉及政策的制定、落实及反馈等过程较为复杂，至今还未形成一套固定的评估模式。

对比国内外学者的相关研究，学术界普遍认可的是威廉·邓恩在《公共政策分析导论》中提出的六项评价理论构建指标体系原则：效果、效率、充足性、公平性、回应性和适宜性，可划归为事实标准与价值标准两个层面，效果、效率和充足性属于事实标准层面，公平性、回应性和适宜性属于价值标准层面。现今国内学者对政策评估标准的相关研究，绝大部分也是归入事实和价值两个层面。孙志波等基于威廉·邓恩六项评价原则建立保障性住房政策评估标准，遵循“以人为本”和“以社会公正”为基础的评估标准价值导向，根据保障性住房政策方案、执行过程和结果三个方面建立了理论评价体系进行了定性的研究，但未对选取的理论评估指标进行量化的测度研究。周博颖等对住房保障政策评估进行了研究，根据“公共政策评估理论”，将威廉·邓恩六项评价原则归并为效果、效率、充足性、公平性、回应性五大原则，建立了较科学、完善的住房保障政策评估体系，并对体系中的9项核心指标进行了解析，但未对提取的指标进行量化的测度研究。

本文遵循科学、全面、合法、适宜的公共政策评价原则，将威廉·邓恩六项评价理论原则归并为：政策效益、政策效率、资源保障、政策回应四个评价模块，作为评价住房保障政策功能的一级指标模块。借鉴现有文献构建的住房保障政策评估体系的研究结论，结合知网收录的相关文献资源，利用SPSS统计软件提取研究频次较高、国内外学者认同度较高的14项住房保障政策影响指标：住房保障覆盖率、保障房的人均居住面积、公租房的可支付性、低收入家庭人均住房面积、住房保障轮候期(年)、各类保障房入住率、住房保障公共支出比例、保障房土地供应计划的制定与完成率、保障房数量(万套)、配售型、配租型保障房数量及占比、历年新增保障房分配家庭数量、历年新增保障房开工数量、保障家庭对现有住房保障的总体评价、公共服务设施配套的满意度，作为评价住房保障政策功能相应的一级指标下的二级指标。

政策效益(B1)是指住房保障政策实现的期望目标与价值。包含以下4个观测指标：住房保障覆盖率(B11)，指符合住房保障政策的人口数与城镇常住人口数的比值。保障房的人均居住面积(B12)，指计算的不同类型保障房拥有的人均住房建筑面积m²/人。公租房的可支付性(B13)，指考虑公租房租赁补贴后保障对象的可承担能力。低收入家庭人均住房面积(B14)，指各地符合政府规定的低收入家庭的平均人口拥有的住房建筑面积m²/人。

政策效率(B2)是指住房保障政策投人与产出之间的比例。包含以下4个观测指标：住房保障轮候期(B21)，指符合国家政策的保障性住房申请人等待获取保障性住房的周期。各类保障房入住率(B22)，指我国各类保障房住房的平均入住率(%)；住房保障公共支比例(B23)，指住房保障公共支比例占总公共财政支出的比例。保障房土地供应计划的制定与完成率(B24)，指我国各地保障房土地供应计划的制定与完成的平均比率。

资源保障(B3)是住房保障政策制定与落实方面是否有充足稳定的储备及供给，能保障社会不同群体的公平分配程度。包含以下4个观测指标：保障房数量(万套)(B31)，指我国现有保障房数量累计值(万套)；配售型、配租型保障房数量及占比(B32)，指我国各地现有配售型、配租型保障房数量占住房总数量的比率。历年新增保障房分配家庭数量(B33)，指各地每年新增保障房分配家庭数量。历年新增保障房开工数量(B34)，指各地每年新开工保障房的数量。

政策回应(B4)是指保障家庭对各类住房保障政策的评价及满意程度。包含以下2个观测指标：保障家庭对现有住房保障的总体评价(B41)、公共服务设施配套的满意度(B42)，指保障家庭对住房保障的居住环境、教育环境、就业条件、交通设施等的评价及满意度反馈。

将上述研究中提取的14个评价指标，类归4个一级指标政策效益、政策效率、资源保障、政策回应，构建住房保障政策层次结构模型如图1所示：

模糊层次分析法(FAHP)是一种定性与定量相结合的系统分析方法，常用来做多指标的综合权重分析。计算步骤如下：

(1)建立住房保障政策层次结构模型如图1所示，根据统计数据构造模糊一致矩阵。

若模糊矩阵A=(a_ij)_n×n，满足a_ij+a_ji=1(i=1，2，…，n；j=1，2，…，n)，则称模糊矩阵A为模糊互补矩阵，若模糊互补矩阵A=a(ij)对任意s，满足a(ij)=a(is)-a(js)+0.5，则称模糊矩阵A是模糊一致阵。

(2)各层指标单排序，用根法计算层次结构模型中各因素的权值，并将权值指标进行归一化处理，即：

(3)对目标的总排序，计算指标层相对于总目标的权重，即：

其中w_k^k-1，表示k层上元素对k-1层元素的分配权重。

根据住房保障政策层次结构模型如图1所示，应用上述模糊层次分析法的计算步骤，根据2015～2019年《中国统计年鉴》、《中国建筑业统计年鉴》、《中国城市年鉴》相关统计数据，利用SPSS软件将数据进行换算，构造出各指标的模糊一致矩阵，进行层次单排序，得到各准则层相应指标的权重。

一级指标对评价目标的模糊一致矩阵为：

利用上述步骤计算权值并归一化后得到权向量为：

W=(0.25，0.31，0.28，0.16)^T

同理得到各二级指标的模糊一致矩阵和调整后的权重向量如下：

将上述指标及权重构建住房保障政策功效评估指标体系及权值如见表1所示：

根据层次总排序公式：，把4个评价一级指标对总目标住房保障功效功能评价体系的影响程度进行权重得分排序为：政策效率(B2)、资源保障(B3)、政策效益(B1)、政策回应(B4)。14个二级指标对于总目标住房保障政策功能评价体系的影响程度进行权重计算排序为：保障房数量(万套)(B31)、住房保障公共支出比例(B23)、保障家庭对现有住房保障的总体评价(B41)、各类保障房入住率(B22)、住房保障覆盖率(B11)、保障房的人均居住面积(B12)、历年新增保障房开工数量(B34)、住房保障轮候期(B21)、配售型、配租型保障房数量及占比(B32)、公共服务设施配套的满意度(B42)、公租房的可支付性(B13)、保障房土地供应计划的制定与完成率(B24)、历年新增保障房分配家庭数量(B33)、低收入家庭人均住房面积(B14)。

通过上述研究，通过文献研究与统计分析相结合的方法，构建住房保障政策评估层次模型，运用模糊AHP计算出各级指标的权重得分定量评价。对住房保障政策功效评价体系的影响因素进行权重排序得到，影响程度最大的是政策效率(B2)、其次是资源保障(B3)与政策效益(B1)、最后是政策回应(B4)的评价效果较差。

政策效益模块(B1)：对总目标住房保障政策功能评价影响最大的因素是住房保障覆盖率(B11)，据统计数据显示，我国城镇人口住房保障覆盖率平均为23%；其次是保障房的人均居住面积(B12)，据统计数据显示，我国保障房的人均居住面积最高为20，最低为7；再次是公租房的可支付性(B13)，较差的是低收入家庭人均住房面积(B14)。

政策效率模块(B2)：对总目标住房保障政策功能评价影响最大的因素是住房保障公共支出比例(B23)，据统计数据显示，我国住房保障公共支出比例不低于总公共支出的50%；其次是各类保障房入住率(B22)，我国各类保障房入住率平均约为86%；再次为住房保障轮候期(B21)，我国城镇住房保障轮候期(年)一般为3-5年；较差的是保障房土地供应计划的制定与完成率(B24)，据统计我国保障房土地供应计划的制定与完成率平均约为68%。

资源保障模块(B3)：对总目标住房保障政策功能评价影响最大的因素是保障房数量(万套)(B31)，据统计数据显示，我国保障房数量累计超过8000万套；其次是历年新增保障房开工数量(B34)，据统计我国十三五规划期间新增保障房开工数量平均每年约700万套；再次是配售型、配租型保障房数量及占比(B32)，较差的历年新增保障房分配家庭数量(B33)。

政策回应模块(B4)：对总目标住房保障政策功能评价影响最大的因素是保障家庭对现有住房保障的总体评价(B41)，较差的是公共服务设施配套的满意度(B42)。

第一，大力推进住房保障政策法制化建设，促进现有的保障住房理论与公共服务体系紧密结合。第二，提升对政策目标、财政、信息和技术资源等可控性变量的认识、处理及保障住房政策基层执行人员的专业能力，保证现有住房保障政策制定及执行效果。第三，把保障性住房置于公共服务体系中，在住房保障政策执行过程中规范和理顺地方政府的关系与责任，确保保障性住房建设稳定性、连续性地发展，到达政策实施预期效果。

第一，落实并加大保障性住房建设资金的投入，提高城镇人口住房保障覆盖率，保障房土地供应计划的制定与完成率。第二，进一步完善保障房申请的准入与退出机制，一方面考虑到未来会向配售型保障对象的过渡，允许符合要求的保障对象由租到买，由公租房向产权式保障转变，提高实物保障工作效率，减少保障房的空置率，防止资源的浪费，有利于解决现阶段公租房退出难的问题，有利于完善住房保障的退出机制，使真正需要保障性住房的居民能够受益，另一方面扩大目标群体，把外来务工人员纳入到受惠人群中不但限于户籍配给，促进社会保障福利的公平与和谐。第三，改善保障性住房(廉租房)选址较为偏远，保障房土地供应计划的制定与完成率较低的情况，在考虑解决其住房困难的同时，可以适当加大交通设施、治安、教育等方面的投入，有效提升政策实施效果。

第一，加大对民众进行住房保障政策宣传的力度，鼓励公众参与评价政策的制定与完善，畅通互联网互动渠道，确保政策执行过程中的公开、透明、民主。第二，完善政府信息公开化，保证保障房政策实施过程统计数据的真实性与准确性。第三，加大政策回应力度，进一步巩固城镇化建设及脱贫攻坚成果，提升人民对保障房户型满意度、保障房住区环境的满意度、保障房面积的满意度、公共服务设施配套的满意度、住房保障的总体满意度。