美国的设计建造协会 (D&BIA) 对工程总承包模式的定义为:设计-建造模式, 也称为设计-施工模式或单一责任主体模式。住建部即将出台的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》 (下简称《办法》) 里推广的工程总承包模式, 主要包括设计-施工和设计-采购-施工。《办法》允许建设范围、建设规模、建设标准、功能需求明确 (下简称为“需求”) 的公共工程, 在项目可行性研究、方案设计或者初步设计完成后 (下简称“三阶段”) , 优先采用工程总承包模式 (下简称D&B模式) 发包。公共工程采用D&B模式是将以往由业主管理的设计、施工等外部利益关系, 调整为总承包单位的内部利益关系, 即由工程总承包单位融合设计与施工, 依托项目的可建造性研究和快速路径技术, 全面负责项目的安全、质量、工期、投资管理, 产出总价可控、综合性价比更高的公共工程。

　　 大量案例调研表明, 我国的公共工程造价水平明显高于私人投资水平, 投资管控历来是过往公共工程项目管理中的薄弱环节。当前, 尽管D&B模式推荐采用固定总价合同, 但由于明确的“需求”没有界定标准或原则, 加之部分业主专业能力有限, 以及建筑市场不规范、配套政策滞后等因素影响, 采用D&B模式的公共工程更多的是形式上签订固定总价合同, 项目投资管控仍将存在较大风险。鉴于此, 本文将基于主要影响因素展开分析, 提出利于采用D&B模式的公共工程业主有效管控投资的优化框架。

　　 采用D&B模式的根本目标可被归结为缩短工期、降低费用。而当前公共工程采用D&B模式的降低费用目标, 则是在项目“需求”不变、总价可控的情况下, 减少设计与施工脱节带来的费用增加, 或提高项目投资的性价比, 最终实现投资有效管控。所以, 有效管控投资是D&B模式在公共工程领域推广成功的重要评判依据。

　　 在依托固定总价合同有效管控投资的过程中, 合同对应的项目“需求”明确化是关键。它对公共工程业主的核心要求至少有三点:第一、项目合同签订前, 能提出明确的项目“需求”;第二、根据“需求”具体情况, 合理设置风险分摊条款和界定合同价可调整范围, 以减少过程变更索赔;第三、在“需求”对应的总价限额内, 能够关注并通过设计优化激励, 促进项目投资优化, 提高项目性价比。

　　 当前, 对采用D&B模式的公共工程业主而言, 要提出项目明确的“需求”并有效管控投资, 主要受到两个方面的影响:在行政监管层面, 需要进一步划清项目管理与行政监管的权责界限, 让业主成为投资管控权责匹配的完全业主, 并提高监管效率;在业主的项目管理层面, 一方面, 业主需要提升投资管理的专业能力, 满足新模式投资管控需要。另一方面, 业主应优化有改进空间的关键环节, 提高固定总价合同的可执行性。

　　 有效的投资管控需要明确的责任主体, 但条块化和边界不明确的行政监管, 割裂了业主的投资管控权利和责任。

　　 D&B模式政策多由住建部门发布, 而当前国内采用D&B模式、资金来源于财政性资金的公共工程, 项目投资控制至少会涉及到发文推行新模式的住建部门;控制公共工程的可行性研究、初步设计批复和项目投资估算或项目设计概算的发改部门;负责公共工程“事前出钱”和“事后评审”环节的财政部门或行业主管部门;以及与负有公共工程财政资金监督职能的审计部门。实践中, 由于公共工程资金性质, 行政主管部门确实需要评审审批“需求”和前期阶段成果, 进行竣工后的评价反馈。而且各行政主管部门对公共工程的投资监管存在条块化和权责交叉, 相关制度调整难度大、行政成本高, 公共工程项目管理实现去行政化难、行政监管衔接和政策配套跟不上新模式的需要。按一般原则, 当前政策更新或配套滞后带来的投资管控风险, 将由项目业主承担。

　　 公共工程业主在项目管理层面的投资管控, 至少是基于二次委托代理实现的。然而, 在这种二次委托关系建立过程中, 政府的发改、住建、财政、审计等职能部门的行政监管与业主的项目管理界限不清晰, 行政职能部门容易同时扮演“业主”和“监管人”角色, 割裂公共工程项目业主投资管控的权限和责任。在权责割裂现状不做实质性改变情况下, D&B模式下的公共工程业主, 或仍将重点实现相对确定的项目进度、安全和质量管理目标, 对项目“需求”确定和投资管控容易具有随意性, 难以实现有效的项目投资管控。

　　 解决业主投资管控权责割裂的途径, 只能是明确行政监管界限, 让业主成为投资管控权利与责任匹配的完全业主。为此, 采用D&B模式的公共工程, 通过合同签订前审批“需求”及投资估价文件+事中或事后的平行监督反馈, 明确项目管理和行政监管的边界。行政主管部门仅对项目合同签订前明确“需求”的依据和估价, 以及合同签订后的合同外重大变更内容, 进行评审审批。项目可研、方案设计和初步设计批复时, 相关行政主管部门对“需求”和投资估价文件审批应更加严谨, 评审环节提前到初步设计概算及以前, 审计部门可对项目开展平行审计监督。其他行政监管工作原则上不应再嵌入项目投资管控流程。

　　 同时, 通过梳理公共工程领域推行代建制、施工总承包、PPP的项目投资监管经验, 行政主管部门可向相对统一的专业行政监管机构过渡, 逐步实现条块化监管向集中且专业化监管转变, 提高监管效率。与之配套的, 在省市各级按项目资金管理权限, 建立或完善可采用D&B模式的公共工程项目库。拟入库项目在可行性研究阶段加入项目适用D&B模式的论证, 主要评估项目的标准化程度和个性化要求的可实现程度、是否有可参考项目等, 影响项目“需求”明确化和投资控制的内容, 筛选满足D&B模式适用要求的项目入库备选。

　　 公共工程采用D&B模式时, 业主的投资管控思维至少应在以下两个方面发生转变:第一, D&B模式只是公共工程可选的多种模式之一, 公共工程通过D&B模式有效管控投资是有条件的。部分公共工程项目选用设计、施工分开招标 (如D&BB模式和施工总承包模式) , 通过施工图纸和详细的清单工程量或其他的传统建设全过程管控项目, 反而更有利于具体项目的投资管控。第二, D&B模式是按图施工向按约施工 (或画图施工) 转变, 其基于充分的专业信任、更高的专业集成和过程管理柔性化。公共工程在D&B模式下的投资管控, 不再是通过逢图必审、按图施工、以及行政监管和项目业主层层把关实现。业主有效管控投资的关键, 是如何在合同签订前明确“需求”, 合同签订后监控项目按需履约和控制变更索赔风险, 并激励提高项目性价比的设计优化。

　　 调研当前已采用D&B模式的公共工程, 部分项目设计、施工并不融合, 即使项目采用固定总价合同也无法避免调价, 项目投资管控多沿用传统的施工图预算控制或费率招标模式。梳理公共工程推行监理制、代建制、施工总承包、政府采购工程、PPP, 以及工程总承包模式的思路可以看到, 政府的基本思路是希望通过专业化的业主, 或有专业第三方辅助的业主, 对公共工程项目管理提效增质。所以究其原因, 除了建筑市场诚信评价体系健全、招投标评定分离、工程总承包企业和人员资质管理等配套需要完善外, 另一个重要原因是业主缺乏新模式投资管控的专业资源和管理能力。

　　 有了项目投资管理去行政化和明确的行政监管界限基础, 公共工程可以通过引入全过程工程咨询、借助BIM和造价大数据等建筑信息化技术解决信息孤岛, 引入工程保险和担保降低项目履约风险;通过辅以提高业主单位专业人员薪酬待遇和培养自有专业队伍, 甚至尝试业主+全过程工程咨询+D&B、代建制+D&B、PPP+D&B等专业集成度更高的业主管理模式;通过提升业主对D&B模式的适用情形和资源整合能力, 促使业主逐步成为具备相应技术话语权, 能提出明确的项目“需求”, 且全过程有效管理项目投资信息的权责利统一的责任主体。

　　 对采用D&B模式的公共工程而言, 发包前的“需求”确认是基础性的, 可设置一定的明确化途径:首先, 各地可建立D&B模式项目储备库, 公共工程通过适用D&B模式论证和发改等职能部门审批才能入库。具体论证中, 把公共工程“需求”分为没有方案的设计建造需求和有方案的可建造性需求, 通过“需求”分类和标准化要求, 筛查项目适用D&B模式与否。其次, 根据项目“需求”的明确化程度, 项目可进行技术和商务两阶段招标, 允许业主视情况在商务评标之前综合技术方案招标情况进一步明确“需求”, 这符合国际上工程总承包通过谈判磋商明确需求的惯例。同时, 公共工程“需求”确认是个动态过程。除了在发包前由业主和行政主管部门共同设置项目“需求”外, 过程中还需要甄别范围内的设计优化和范围外应调整的“需求”, 最终在审图或暂估内容再确认环节确认项目“需求”。

　　 适用D&B模式的公共工程, 应在能明确“需求”的阶段再进行发包。尽管住建部最新的《办法》明确公共工程可以“三阶段”发包, 且强调了“需求”明确的项目才能使用D&B模式。但具体公共工程“需求”是否明确并没有界定标准。从项目投资控制的角度, 如果仅将该标准理解为满足现行的对应阶段成果编制深度要求, 那么项目投资估算允许偏差是10%~20%。如假设公共工程项目建设投资估算1亿元, 投资金额变动可达到1000万元~2000万元, 投资控制风险仍然较大;而方案设计阶段, 尽管容积率、装配率、地下室层高、基础类别等方案组成因素对建设投资的影响高达75%, 但方案设计阶段成果并不具体, 无法有效计量计价。因此, 如果没有一个清晰的途径去确认“需求”并适时发包, D&B模式很可能会成为实践中公共工程规避常规招标程序、随意压缩工期的通道, 甚至出现违规输送利益的“隧道行为”行为。

　　 鉴于此, 建议除特殊公共工程项目外, 标准化程度高、可参考案例多的一般项目可以在“三阶段”的早期进行发包;个性化要求较高、缺乏可参考案例的项目则在“三阶段”后期进行发包。同时, 考虑到初步设计阶段的设计概算或者修正概算编制依据和过程, 即包括投资估算或方案估算、初步设计或扩大设计文件、当地的概算定额指标和取费标准、当地工程造价指数, 以及建设场地自然条件和施工条件等内容, 并通过单位工程概算、单位工程综合概算、建设项目总概算三级测算确认, 都是“需求”明确化的重要依据。由此, 公共工程项目在初步阶段发包, 或更有利于确认“需求”、鉴别投标方案及管控投资。应注意的是, 业主做到初步设计阶段“需求”明确, 并不意味着投标人必须在初步设计成果基础上深化, 而是将成果作为一个评审审批以及确认“需求”明确与否的可靠依据。

　　 在当前的国家和部分省份指导文件里, 影响投资管控且由业主承担的主要风险包括了材料、设备价格超出合同约定的幅度范围风险, 以及部分不利地质条件引起的建设投资增加的风险。

　　 在给了潜在投标人考虑风险对价权利的情况下, D&B模式下应该将常规的材料和设备价格变动风险, 以及因确定性不利地质条件判断失误引起的投资增加风险, 交由能控制风险并获取利益的工程总承包单位承担。况且这种调整在现有的招投标和合同框架下容易实现。此外, 在严格意义上的D&B模式里, 也倾向于将上述内容的材料设备价格和确定性不利地质条件风险, 划为有经验的工程总承包单位可控的技术管理风险范畴, 并通过合同进行风险转移并包干。

　　 调研发现, 采用D&B模式的公共工程项目, 会根据项目情况和发包阶段的计价依据深度, 选用如下的项目合同价格形式, 具体如表1所示:

　　 结合实践情况, 采用上限控制价模式+费率招标、施工图预算+优化差额分成两种合同计价形式的项目, 容易演变为业主按审定的施工图计量计价, 承包人则依赖变更或提供质量过剩内容增加利润, 项目无法按固定总价合同管控投资, 这两种合同计价形式不适用于D&B模式;而固定总价+局部单价或固定总价+暂估价模式, 前者的局部单价对应量暂估, 后者的暂估价对应量和价暂估, 两者可以统一为固定总价+暂估模式。同时, 借鉴FIDIC银皮书对工程总承包适用条件的描述和解释, 即公共工程如果通过招标谈判阶段提供设计文件或划定样品标的范围等措施明确“需求”, 能最大程度实现基于“需求”明确的固定总价包干, 以及有限额的暂估。由此, 尽管D&B模式还需要进一步培育, 但采用D&B模式的公共工程, 应坚持推行以固定总价包干合同为主、固定总价+暂估合同为辅的合同形式。对于“需求”不明、暂估内容过多、内容对应的投资占比过大的项目, 尽量避免采用D&B模式。

　　 D&B模式的设计与施工融合, 让设计优化管理从外部激励变成了部分自我激励, 也让建造过程有了实现各方利益最大化的可能。本文为区分D&B模式里面的设计优化和设计变更, 将范围内的变更称为设计优化, 范围外的属于可调价范围的变更称为设计变更。假设公共工程的项目设定的“需求”范围边界清晰, 根据价值管理理论公式V=F/C (其中, V是设计优化评价值, F是采用D&B模式的公共工程的“需求”, C是项目投资管控值) , D&B模式里的设计优化至少包括两种情形:第一种是F不变或略低+C大幅降低, 即满足相同或相似“需求”情况下, 大幅降低成本;第二种是C不变或略增+F大幅提高, 即在投资不变或略增加的情况下, 获得超出预期的“需求”。

　　 对于计划通过固定总价合同有效管控项目投资的公共工程而言, 第一种设计优化, 是利用技术管理优势博弈和获取利益, 也是工程总承包单位自我激励的关注重点, 业主只需要审查并确保其优化后仍满足“需求”。第二种设计优化, 是业主需要关注和加强外部激励的重点。不过, 业主此时需要考虑设计优化激励措施, 并通过设计审查, 防范剩余质量或过度设计引起投资浪费。

　　 综上所述, 本文针对D&B模式下的公共工程, 提出新模式下业主的投资管控框架 (如图1所示) , 优化项目管理层面和行政监管层面的业主权责与行政监管界限, 以及业主在各阶段的投资管控重点。同时, 为了在项目管理层面达成有效管控投资目标, 业主可采取如下措施提高固定总价合同的可执行性:

　　 首先, 业主在在项目入库前应基本明确“需求”, 项目入库后应进一步细化“需求”和估价文件, 为发包签订固定总价合同价奠定基础。其次, 业主在项目的招标阶段, 合理设定材料价差风险的包干幅度下限, 并通过投标人间的竞争, 实现材料价差市场变动风险的最大限度包干;明确由业主提供详细地勘报告资料, 但工程总承包单位自行对可复测的、常规的确定性地质条件带来的投资风险负责;项目评标过程中, 重点关注能在既定投资限额内优化和达成“需求”的投标人。第三, 业主应主要采用固定总价包干合同管控项目投资。有个性化需求且需再次确认的项目局部, 通过参考项目案例、给出方案设计、划定需求标的范围、分阶段招标细化“需求”等措施, 提出个性化需求限额, 并采取局部固定总价+暂估的合同。第四, 一般的公共工程项目, 项目投资达到或相当于达到初步设计深度后, 再发包和签订固定包干总价合同或附有暂估价限额的固定总价合同。第五, 业主在合同履行过程中关注第二种设计优化, 并按合同文件确认“需求”实现。

　　 业主提出明确的“需求”并执行固定总价合同 (或固定总价合同+暂估) , 是采用D&B模式的公共工程有效管控项目投资的核心要求。尽管D&B模式理论上可以促成总承包单位设计和施工一体化融合, 实现项目投资管理简化、可控甚至优化, 但要达成采用D&B模式的公共工程项目投资有效管控, 还有赖于专业能力充分的业主, 在高效的行政监管环境和更合理的投资管控措施支撑下实现。所以, 业主对项目“需求”明确化和有效管控项目投资, 既是推广工程总承包模式的目标和抓手, 也会成为建设投资管理体制改革更新的一个载体, 该目标的实现将是一项“提质增效”的系统工程。