棚户区改造是党中央、国务院为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民生工程。近年来, 党中央、国务院高度重视棚改工作, 多次批示和指导棚户区改造工作。2012至2017年期间, 全国共完成棚户区住房改造2600多万套, 农村危房改造1700多万户。

　　 近期国开行总行回收棚改项目的合同审批权限, 民众再次聚焦棚改项目安置模式、棚改项目融资管理。采用实物安置还是货币安置, 资金如何筹措, 棚改成本如何计价计量等系列问题成为讨论热点。

　　 棚户区改造的主要目的是改善居民居住条件, 同时提高土地利用率, 项目一般涉及政府、居民、项目实施单位、设计单位、施工单位、项目管理单位等多方利益, 因此, 项目干系人 (见图1) 需要在棚改项目策划过程中进行统筹规划, 力求百姓受益的同时提升周边居住环境, 实现社会效益和经济效益双提升, 因此, 如何管控棚改成本进而提升土地价值成为棚改系统工程中的重头戏。

　　 棚改项目包括征地、拆迁、安置房建设、市政基础设施建设等一系列工作, 主要涉及前期费用、征地拆迁补偿等科目, 各地成本归集口径略有不同。现结合北京市现行棚改政策及一级开发土地成本预审相关规定, 简要介绍北京市土地开发成本科目 (表1) 。

　　 棚改项目前期投入资金密集, 资金压力大, 资本金收益率偏低。但大多数实施主体只测算静态收益指标, 忽略项目收益率、资本金收益率等动态经济效益分析, 并且存在盲目提升土地预期收益, 虚测项目资金平衡情况, 导致项目在执行过程中土地成本一旦超出原实施方案, 无法实现项目资金平衡或者因前期资金投入过大导致现金流断裂, 增加项目实施风险。

　　 棚改项目不同于普通房产开发项目, 参与棚改项目成本分析的人员除了需深入研究拆迁补偿政策, 还需具备审核项目入户调查、评估数据等基础信息的能力, 并掌握项目实现资金平衡的敏感性分析方法。

　　 (1) 棚改专项成本审核政策不健全:作为惠及民生的重点工程, 棚改项目自推行以来, 一直以“政府主导与市场运作相结合”模式为主。作为主导方, 中央及地方政府发布了一系列关于棚改项目运作的政策, 如《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》等, 但针对棚户区改造项目的成本审核政策却至今尚未出台, 目前仍以参照土地一级开发模式为主, 导致具体执行过程中出现较多模糊地带, 项目各参与方之间容易产生推诿、扯皮现象, 且容易产生寻租行为。

　　 (2) 棚改成本列支内容不完善:目前棚改项目无统一的成本科目, 在执行过程中部分征地拆迁工作由政府主导, 实施主体与属地政府签订委托管理合同, 合同费用因项目而异, 大致为总拆迁补偿款的1%-3%不等, 但该项合同费用无法计入项目总投资, 难以争取金融机构融资, 进一步增大实施主体资金压力。

　　 (3) 成本基础数据管理薄弱:棚改项目涉及征地、拆迁、安置房建设、市政基础设施建设, 上述工作的基础数据均来源于入户调查及相关权属认证, 但在项目立项阶段, 各数据均为预估, 因人口流动存在很大不确定性, 立项报告中的拆迁人数、安置规模等容易与入户调查后的数据产生较大偏差, 项目推进易受限。政府如调整农转非安置模式, 将致项目总投资发生较大调整, 资金成本及融资难度进一步加大, 项目能否实现资金平衡需再次研判。

　　 由于棚改项目较多涉及征地拆迁, 成本要素与普通建筑工程相比又存在较大区别, 因此全过程审计以及全过程造价咨询的管理方式亦不同于普通商品房开发, 因此, 针对棚改项目特点, 提出各阶段的工作方案为:

　　 (1) 论证阶段:根据已批复的项目棚改实施方案及市场情况等, 对项目成本进行估算, 以评定开发项目的经济合理性。在棚改实施方案批复前, 实施主体应深度参与编制工作, 对其中的征地拆迁数据采集、资金平衡方案等方面发表意见, 避免信息不对称导致投资估算失真。

　　 (2) 方案设计阶段:该阶段应已基本完成项目拆迁工作, 相关数据已基本锁定, 实施主体根据论证阶段的投资估算以及已取得批复的方案设计图纸及市场信息价格等编制目标成本, 并作为实施主体在施工阶段控制成本的主要依据。项目方案设计版目标成本确认后实施主体对项目建设期内项目目标成本逐个分解到具体的合同中, 启动合约规划管理。

　　 (3) 施工图设计阶段:根据施工图设计编制项目成本预算, 确定项目及各单项工程的目标成本, 分解成本费用控制目标, 组织项目目标成本的具体落实。该成本预算将作为招标控制价的主要编制依据。

　　 (4) 竣工验收环节:实施主体与承包人依据合同完成情况, 根据现场施工记录、设计变更通知书、现场变更鉴定等资料, 进行合同价款的增减或调整计算。竣工结算应按照合同有关条款和价款结算办法的有关规定进行。

　　 (5) 土地入市环节:项目完成征地拆迁、具备稳定控规, 有明确入市交易计划的前提下, 实施主体提请区级政府开展土地储备成本认定工作, 区级政府将相关认定意见提交至市级土储部门, 由市级部门联合审核, 最终成本由财政部门通过竣工决算确定。

　　 建议政府尽快出台成本管控相关政策, 细化成本科目, 明确可计入土地开发成本的范围及依据;统一属地政府收取的拆迁管理费标准并纳入土地开发成本范畴;划清政府各职能部门棚改工作职权界限, 避免部分工作存在职责真空地带, 杜绝寻租行为。

　　 值得一提的是, 棚改项目的相关实施主体应认真收集各项基础数据, 推行项目建立和完善相关动态经济效益评估机制。目前较多实施主体采用的是静态效益评估方法, 即以利润指标作为项目效益评价要素, 但就实际而言, 由于棚改项目前期投入资金量较大, 成本及利润确认略后, 因此应提倡用动态效益评估方法开展可行性研究, 建立项目经济效益评估制度。

　　 棚改项目因涉及百姓切身利益、地方财政预算情况等诸多因素, 政府部门要从大局出发, 在充分考虑该地区居民生活状况的前提下, 不断完善棚改政策, 最大程度的解决好居民的安置问题;同时在政府各部门通力协作下, 通过政企协作, 快速推进项目征地、拆迁各项工作, 实现资金平衡地块尽早入市并取得土地开发成本及利润确认, 让棚户区中弱势群体得到全社会的关心和帮助的同时, 实现社会效益、经济效益双提升, 实现项目干系人共赢。