地下综合管廊是新型城市化建设的必然要求, 对于节约利用城市地面土地和地下空间, 提高城市综合承载能力起到关键性作用。2013~2017年, 国务院多部委连续出台关于地下综合管廊的相关文件, 明确管廊建设目标任务, 确定试点地区和财政补贴政策。各地也制定了建设规划和实施方案, 但是实际建设进度普遍较慢, 其中投融资模式是重要的影响因素。一方面, 地下管廊建设资金需求比较大。地下管廊的单位造价与其断面形式、管线种类、地质状况等有密切关系, 差异性较大。另一方面, 随着国家财政和债务新规的实施, 原先比较便捷的建设-移交和政府购买服务等投融资模式已被禁止使用, 现阶段主要采用PPP模式, 而PPP模式在实际运用中也出现了各种问题。

　　 地下综合管廊兴起于欧洲, 投资建设资金由政府通过财政资金和政策性银行贷款筹集, 政府拥有综合管廊所有权, 通过管线单位付费维持运营管理。日本的综合管廊投资建设由政府和管线单位共同出资设立项目公司, 负责管廊投资建设, 并委托第三方运营管理, 运营费由双方按一定比例进行分摊。

　　 我国地下综合管廊起步较晚, 但近几年发展迅速。自2015年启动地下管廊建设试点以来, 截至2016年末, 我国地下管廊试点项目 (25个试点城市) 已开工建设738公里, 完成投资约400亿元。中央财政已累计拨付管廊奖补资金179.2亿元, 地方各级财政投入资金54亿元, 社会资本投入约166亿元, 占比约42%。

　　 目前, 除了少数投资金额不大的管廊项目由平台公司在政府财政资金支持下投资建设, 多数管廊项目投资建设采用PPP模式, 由地方政府授权管廊建设运营公司 (平台公司独资或平台公司与管线单位共同出资) 和社会资本共同组成项目公司, 融资建设运营管廊, 还款资金由管线单位入廊费、维护费和政府缺口补贴组成。

　　 比较典型的有苏州和厦门模式。苏州地下管廊模建设是由苏州城市建设投资发展有限公司、水务集团有限公司、各管线公司共同出资设立城市地下综合管廊开发有限公司 (城投占股45%, 水务占股20%, 供电公司占股15%, 移动、联通、电信和有线电视公司各占股5%) , 拥有市政府授予的地下管廊特许经营权, 承担地下管廊的投资、建设、运营及维护管理。在融资方面, 管廊公司与金融机构签订融资协议, 与各管线单位签订入廊协议。如果管廊特许经营期内收费不能实现预期目标, 财政将进行一定补贴, 确保股东投资安全且获得基础收益。厦门成立市政管廊投资管理有限公司, 陆续出台地下综合管廊建设资金使用管理办法、管廊运营维护补贴资金管理办法、管廊运营维护绩效指标与考核办法和管廊有偿使用收费标准。翔安新机场片区地下综合管廊PPP项目, 建设总长度为19.7公里, 工可估算总投资17.78亿元, 由市政管廊投资管理有限公司 (占股10%) 与中国铁建股份有限公司共同出资组建项目公司进行建设, 合作期20年, 包括建设期4年和运营期16年。回报机制采用“使用者付费+可行性缺口补助”方式, 项目公司依据授权向管线单位收取入廊费及日常维护费, 缺口部分由市财政进行可行性缺口补助。

　　 从国内管廊已建工程来看, 管廊的投融资模式主要采用PPP模式, 部分地区转型后的国资企业 (政府平台) 被禁止作为社会资本参与本地区管廊等基础设施项目投融资建设, 只能吸引央企、其它地区国企和民营企业参与管廊投融资建设。此类企业多数为施工建设企业, 真正的管廊专业运营公司比较少。让施工企业作为管廊项目投资主体, 是难以持续的。首先, 施工企业具有专业施工能力, 主要通过施工获取利润, 专业管理、运营能力较弱, 运营风险较大。其次, 管廊项目投资额大, 回报周期长, 法律关系复杂, 施工企业投资辨别能力较弱, 让其负责管廊项目长期投资, 承担项目融资债务, 后期风险较大。同时, 由于一个城市不同区域的管廊PPP项目中标社会资本方并不一定是同一家企业, 会造成管廊运营管理的区块化, 不利于管廊的统一运营和绩效管理。

　　 当前管廊收费标准和落实极大地限制了管廊的建设推广。PPP模式中使用者付费包含入廊费与运营维护费。入廊费主要根据地下综合管廊主体和附属设施建设成本以及各管线单独敷设和更新改造的成本计算确定, 用以弥补管廊建设成本。维护费主要根据管廊本体及附属设施维修、更新等维护成本以及水电消耗费用等因素确定, 用以弥补管廊的运营维护成本。虽然国家发改委和住建部出台了《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》, 但由于各地实际差异, 入廊使用费的定价仍然缺乏具体的标准, 操作难度大。同时, 根据《指导意见》, 国家要求已建设地下综合管廊的区域, 所有管线必须入廊, 但是由于入廊没有强制法规或处罚规定, 管线行业垄断性较强, 积极性不高, 部分地区出现管廊空置现象。

　　 据住建部测算, 地下综合管廊每公里造价约为1.2亿元 (0.5~1.7亿元) , 投资金额较大。尤其是当前政府债务管理不断趋严, 社保民生支出居高不下, 受政府年度一般债务付息支出占当年一般公共预算支出10%的比例限制, 用于管廊等项目投资建设的资金有限。虽然地下管廊能带来一定的土地收益等经济效益和环境等社会效益, 如果不能准确量化比较项目投资建设成本和收益, 政府的投资建设积极性会打折扣。同时, 作为“地下政绩”的综合管廊建设, 涉及政府多个部门和管线单位, 牵扯多方的利益诉求和平衡, 需要大量的协调配合工作。因此, 迫切需要量化管廊的综合收益, 明确项目经济效益和社会效益, 进而推动地方政府加强组织统筹, 牵头协调解决管廊投资建设运营中遇到的各种实际问题。

　　 当前, 仅有几个地方政府制定出台地下空间建设用地使用权审批与确权登记办法, 大部分地方没有建立地下空间和地下管廊的确权相关的规章制度。在政府全权出资建设、运营和管理的模式下, 管廊产权问题仅是一个观念和法理上的问题, 不影响管廊的实际建设和运营。但在PPP模式中, 管廊确权涉及资产主体、风险分配和法律关系, 需要积极推动管廊确权。明确的资产产权关系到项目公司、社会资本的资产状况和履约能力, 是项目公司、社会资本在银行融资贷款和资本市场债券融资的重要保证。清晰的产权也会影响到管廊投资建设运营中各方的积极性, 以及风险和责任的分配。尤其是PPP模式更是以合同为核心, 以完整的契约体系和完备的法律架构维系并协调项目各方利益。

　　 一是继续推广PPP模式。根据财政部规范PPP项目意见, 地下综合管廊等建立按效付费机制的领域仍可采用PPP模式。引导和鼓励电力、燃气、给水、通信等管线单位入股参与管廊投资建设、运营, 探索建立“共建共享”的良性合作模式。二是逐步建立专业化的管廊运营公司。针对投融资主体, 短期来看, 央企和大型地方国企由于管理规范, 施工能力、成本控制和保障能力强, 具有较大优势, 仍将是管廊投资建设的主要社会资本方。对于民营企业来讲, 需要不断提升管廊施工能力和管理水平, 逐步转型为管廊施工、投资和运营服务企业。长远来看, 应考虑投资运营和建设分开, 发挥各自优势, 由专业化的管廊投资运营企业作为主要的社会资本, 资本方作为投资人对管廊项目进行投资, 获得投资运营收益, 承担投融资风险;施工企业作为管廊承建方获得施工收益, 承担施工风险。三是逐步探索授权-建设-运营 (ABO, Authorize-Build-Operate) 模式。当前的地下管廊PPP投资建设运营模式可以作为1.0版本, 当地方管廊建设运营企业专业能力提升之后, 可以探索采用ABO模式, 由政府将管廊项目授权给专业化运营的国有企业, 企业按照授权整合多种资源, 市场化运营管理, 提供管廊项目的投融资、建设、运营等专业服务。四是推进债券等直接融资。国家发改委印发《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》, 引导政府和企业加大债券融资方式支持管廊建设。目前陕西西咸新区沣西新城综合管廊 (一期) 项目建设中采用了专项债券融资方式。下一步, 应积极引导管廊投资运营企业发行企业债券和项目收益票据, 募集资金专项用于管廊建设, 改善管廊建设的融资结构。

　　 由于地质条件和建设规格差异较大, 需要各地根据具体情况开展收费标准咨询, 采用直埋成本法或空间比例法, 在机构评估、入廊单位意见、建设运营单位意见、同类城市标准基础上协商确定, 并由政府部门发文明确收费标准。同时, 借鉴深圳经验, 对不履行强制入廊的行为, 规定责令限期改正;逾期未改正的, 对其处以一定额度罚款, 并对相应管线经营资质采取措施。

　　 虽然管廊建设费用约是传统直埋方式的5倍, 但综合管廊一次建设长久受益, 管线主体使用年限能达到10 0年, 综合管廊较直埋管线总建设和维护成本降低10%, 平均总收益与总成本的比率为1.9, 甚至可以达到4.4。以珠海横琴地下综合管廊为例, 管廊总长度33.4公里, 总投资约20亿元, 覆盖面积106.5平方公里, 节约土地资源40多万平方米, 直接经济效益超过80亿元, 收益成本比约为4。以长沙高铁新城金桂路综合管廊工程为例, 长约1.93公里, 投资约1.7亿元, 总成本1.94亿元, 高于直埋成本1.64亿元, 但考虑到土地收益3474万元, 总体收益仍高于直埋方式。

　　 地下管廊确权涉及到地下空间规划、建设和管理等方面立法, 是一个系统工程。《物权法》第一百三十六条明确, 建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。按照“谁投资、谁所有、谁能用”原则, 借鉴南宁地下空间建设用地使用权审批与确权登记办法, 针对当前亟需解决的管廊空间权取得、登记程序, 加强地下管廊确权政策研究, 逐步完善地下管廊的不动产登记制度, 健全地下管廊的不动产登记操作细则, 为管廊相关方提供法律保障。

　　 在国家推进投融资体制改革背景下, 地下综合管廊建设应积极发挥政府组织引导优势, 健全地下综合管廊投资、建设、运营和维护配套法规和制度, 明确各方的责任、利益和风险, 吸引社会资本, 推进政府资金和民间资本形成合力, 推进构筑地下管廊建设多元化可持续的投融资格局。