装配式建筑激励政策是国家或地区为引导、激励和支持装配式建筑可持续发展而制定和推行的行动准则和公共措施,是激发和带动产业链中各受益主体积极性的重要手段。自2016年《国务院办公厅关于大力发展装配式建筑的指导意见》发布以来,各省市纷纷出台相关指导意见以及行动方案,其中22个省对装配式建筑规模提出明确的阶段性目标,并陆续出台激励政策以扶持行业发展。

国内外学者从不同角度对装配式建筑激励政策实施效果进行了评价。Meyer-Krahmer提出政策实施效果是对预期和非预期影响的识别,对目标群体、目标实现的分析以及搭便车效果的披露,并梳理了政策实施效果的评价方法。David通过衡量政策实施成本,政策实施后能源使用率和温室气体的排放量来评价能效税收优惠政策的实施效果。岑岩对各地出台的装配式建筑土地、规划等激励政策进行梳理和定性的实施效果评价。孙艳丽分析了财政补贴和税收优惠激励政策对装配式建筑推广的作用机制,提出了推广装配式建筑财税政策的思路。陈颖龄构建政府、开发商、消费者之间的演化博弈模型,提出实现帕累托最优均衡策略建议,以促进装配式建筑激励政策的实施。

通过对已有文献的梳理发现,装配式建筑激励政策实施效果评价多是研究政策实施后产生的客观结果和影响,很少有研究是基于利益相关者的角度;其次,对于政策内容评价、执行过程评价和实施效果评价缺乏明确的界定,评价指标的建立容易混淆;再次,研究多基于不同角度、不同方法,仍未形成完整、系统的评价体系。因此本文以公共政策评估理论和利益相关者理论为理论基础,结合装配式建筑激励政策的特点和作用机理,建立装配式建筑激励政策实施效果评价的概念模型。

装配式建筑激励政策区别于其它政策的作用对象与功能成效,这对装配式建筑激励政策的内部作用机理产生影响。因此本文首先对装配式建筑激励政策的特点进行梳理,在此基础上研究系统结构中激励政策为实现其特定功能,政策作用主体与作用客体之间相互联系、相互作用的运行原则和原理,为装配式建筑激励政策实施效果评价概念模型的构建奠定理论基础。

各地激励政策对装配式建筑的市场占比、装配率、重点发展城市、开发报批程序、技术规范以及其他各项发展目标等进行了明确的规划,鼓励更广泛的建设主体要素参与,为其指明未来的发展方向,发挥引导作用;政策在装配式建筑的应用范围、装配率、土地出让条件方面采取强制执行措施,使业主在个人利益与社会利益发生冲突时,选择更符合社会公众利益的要求,此时政策起到监督作用;通过发挥激励功能,政策提升业主和各参与方的积极性,使业主能在自身及各参与方的驱使下,主动使用装配式技术,实现利益最大化;激励政策在权衡各利益主体的权力和利益、协调多元主体关系时发挥其利益协调的作用。

装配式建筑建造过程具有参与主体数量庞大、专业化程度高、信息交叉范围大、各环节联系密切等特点。装配式建筑激励政策的制定考虑了各利益相关者在装配式建筑推广过程中扮演的角色和地位,使激励政策产生的权利与利益在各利益相关者之间公平合理分配;其次,装配式建筑建造环节多、全产业链条高度集成化、施工技术复杂,因此装配式建筑激励政策种类系统而全面,对产业链各个环节以激励和引导,保证了政策作用的广度和深度。

装配式建筑激励政策种类繁多,学者从不同的研究视角对装配式建筑激励政策进行分类。刘贵文按照装配式建筑激励政策发挥的作用将政策分为供给类、需求类、环境类;汪强按受惠主体将激励政策分为企业激励政策、科研机构激励政策和消费者激励政策;李锦华基于供需理论将激励政策分为供给端和需求端激励政策。目前装配式建筑激励政策的受惠主体从主要利益相关者发展到从供给到需求的全产业链成员,由于各类利益主体在装配式建筑的建造和推广中扮演不同的角色和地位,所以不能简单地将利益相关者作为一个整体进行研究。因此以现有政策分类为基础,系统梳理各类装配式建筑激励政策对应的利益相关者作用主体与作用内容,以分析激励政策的作用机理。

根据波特(L.W.Porter)和劳勒(E.E.Lawler)提出的波特劳勒综合激励模型,装配式建筑激励政策发挥作用是一个确定政策目标-激励-努力-绩效-奖励-满足的过程,而政策满意度反作用于各主体的努力程度和政策目标的制定。政策激励过程是政策作为一种外部激励源,差异性地影响各利益相关者的利益权力内容与结构。其作用机理如图1所示。

政策的直接作用主体包括建设单位、构件生产企业、高校、科研单位和消费者,其中建设单位和构件生产企业通过政策激励直接获得经济补贴和服务保障;科研单位在获得科研经费补贴、科研成果评优支持的基础上,还拥有更多人才引进与培训的机会。设计、施工、监理、咨询单位虽然没有受到政策直接激励,但这些企业与建设单位等协调配合,具有一致的目标和平等互利关系,因此在经济补贴、服务保障方面受到间接激励。除此之外,利益相关者还获得促进企业技术进步、提升企业形象和品牌价值的间接利益。

装配式建筑激励政策实施效果评价概念模型是通过文字和图形的表达方式抽象的概括出评价的本质特征。概念模型可以显示概念间的意义联系,展现概念间的层级结构,使分散的政策实施效果评价要素系统化。本文根据装配式建筑激励政策实施效果评价概念,结合激励政策的特点和作用机理构建出概念模型,直观描述评价的基本要素、结构和相互作用关系。

政策实施效果评价是依据特定的推广目标,按照一定的标准和原则,对政策实施的效益及效率进行评价,旨在指导政策的保留、修订、替换与终止。政策实施效果评价易与政策评价存在混淆,后者是对政策方案、执行过程和实施效果的全过程评价,二者在评价内容和评价时点存在差异。

本文以公共政策评估理论和利益相关者理论为研究基础,结合装配式建筑激励政策的特点和作用机理,构建装配式建筑激励政策实施效果评价的概念模型如图2所示。

从系统论和公共政策评估理论的视角,政策实施效果评价系统由评价目的、评价主体、评价客体、评价标准和评价方法五个要素构成,各组成要素间相互作用、相互依赖。

装配式建筑激励政策实施效果评价是对政策落实产生的效果和影响进行研究,针对出现的问题提出改进方法,以带动建筑业的产业升级、提高技术水平和工程质量,作为政策持续、修正或终结的理论依据,提出更为有效、经济的激励政策。实施效果评价目的是评价活动的出发点与落脚点,决定了评价的方法、主体、客体和评价标准等一系列问题。

政策实施效果评价主体包括内部评价者和外部两类,其中内部评价者包括政策的制定者、执行者和监督者,他们往往具有丰富的经验和不可替代的信息资源。外部评价主体包括高等院校及科研院所和第三方评价机构,接受委托对装配式建筑激励政策实施效果进行评价,由于资源有限,评价多以理论研究为主。

装配式建筑激励政策可按照政策产生作用、政策利益相关者、供需关系进行分类,评价主体可根据评价目标和研究视角对政策进行分类,具体取决于评价主体侧重于检验政策在各个环节是否起作用,还是更关注研究政策在各利益相关者中的实施效果。在评价客体的具体选择上,要保证政策评价的可操作性和针对性。

评价标准是衡量或检测政策产生价值和作用高低的尺度。实施效果评价需要将价值判断与事实判断进行有机结合。结合公共政策评估理论和装配式建筑激励政策的特性,选择结果、效力、效率、回应性、公平性作为评价标准,其中结果、效力、效率为事实检验标准,回应性与公平性为政策价值检验标准。结果标准是检验激励政策目标是否实现及其实现程度。为了提高政策实施效果评价的可操作性,应尽量对政策目的和评价标准进行量化。装配式建筑激励政策中明确了装配式建筑占新建建筑的比例、装配式建筑产业基地数量、装配式建筑示范工程数量、装配式建筑科技创新基地数量、单体预制率等指标的目标值,故可直接对政策目标进行分解,按确定的指标进行评估。激励政策中确定了总体目标但没有明确量化指标时,可根据政策的总体目标和具体措施将指标具体化和量化,研究政策实施前后不同时期具体的数据变化。激励政策效力标准是评价政策执行后对政策利益相关者及社会经济发展和环境保护产生的影响,可通过地区就业贡献率、地区GDP贡献率、专利数量增长率、节水节能水平等指标来衡量。政策实施不仅追求客观产出,更关注资源投入效率,如装配式建筑的单位成本、净利润和成本利益比等,这些指标可用来指导政府进行适当的成本投入,还可检验政策的执行与管理的能力。公平性标准是评价激励政策产生的权力和效益在不同利益相关者之间是否合理分配,可通过政策产生的效果在供给端和需求端的公平性、供给端各产业链企业间公平性、同类企业间公平性来衡量。供给端和需求端的公平性即衡量二者获得的权利和利益与对装配式建筑推广起到的作用是否成正比;供给端各产业链企业中的公平性体现在利益相关者获得的权力和利益与各参与主体在装配式建筑建设全过程的任务投入、承担风险、完成工作的难度和复杂程度是否契合。回应性标准是评估政策运行结果是否满足利益相关者的需要和价值观念。

评价方法包括定性和定量两类。不同的评价标准和评价指标适用于不同的评价方法。对于激励政策实施结果的评价通常使用定量的评价方法,可通过双重差分模型建立实验组和对照组对政策实施前后的指标进行对比分析,以评价政策目标的实现程度;政策实施效力评价可以利用计量经济学中的回归分析、多元有序Logistic模型等对政策实施产生的客观影响进行评价;政策实施效率评价可以通过成本-效益分析法进行研究,公平性和回应性是评价利益相关者对政策实施后产生的主观感受,具有一定的主观性,通常利用定性评价方法进行研究,可以通过问卷调查、扎根理论编码、同行评议进行数据的获取,在评价之前应先确定利益相关者,对利益相关者进行分类,确保研究的针对性和准确性。政策实施效果的评价也可以从结果、效力、效率、公平性、回应性的角度建立评价指标体系,利用模糊数学、熵值法、灰色关联神经网络对实施效果进行综合评价。

在装配式建筑激励政策概念模型中,评价目的、评价客体和评价主体的确定在准备阶段完成;评价标准和指标、评价方法的确定归属于评价的实施过程;最后总结得出评价结论,并将评价结果反馈给评价主体以指导政策的调整和再设计,具体政策实施效果评价的流程如图3所示。

本文梳理了装配式建筑激励政策的特点,并对政策进行分类和作用机理分析,建立装配式建筑激励政策实施效果评价概念模型,并对系统构成要素和评价过程进行分析。根据以上研究提出以下具体建议,以对未来装配式建筑激励政策实施效果的实证研究起到借鉴作用。

装配式建筑激励政策实施效果的评价既要包括政策实施后产生的客观结果和影响、也要评价政策实施的价值所在,尽可能考虑与之相关联的一切因素,做到分析全面,统筹兼顾,避免指标缺失。

装配式建筑激励政策利益相关者数量庞大,因此政策评价不能仅限政策制定者视角,更要结合各利益相关者角度,考虑政策实施后各主体的综合效果。

将政策的实施效果评价和政策的内容评价、执行过程评价进行概念界定与区分,保证政策评价标准和指标的准确性,量化客观结果的评价指标,以提高评价的可操作性。

装配式建筑激励政策实施效果评价包括准备、实施、总结三个阶段,每个阶段都不可或缺并联系密切。政府部门等评价主体对于评价结果应及时反馈,相关部门要高度重视评价报告,对其中的分析意见认真研读,用实际行动推动政策的落地落实,并将评价报告作为后续政策制定的理论依据和参考意见。