2018年,国内某些城市曾出现短期住房租金大涨的情况,虽然此次租客与房东之间因租金问题引发的矛盾得到了暂时解决;但长期来看,彼时由房东单方面提出的关于未来不会大幅提高租金水平的自觉承诺,势必会面临“道德风险”问题,可以预见,类似租客权益受到侵害的现象还会不断重演。究其原因,在于双方租约签订和履约过程中,房东面对的是租金及涨幅、退租等条款内容的弱约束。时至今日,在坚持“房住不炒”和“租售并举”的大方针下,要实现“租购同权”的根本目标,本质上就是要充分保障承租双方特别是租客方的权益,而其中关键之一就是要解决因租金问题带来的一系列租客权益无法保障的问题。租金管制理论上可以有效解决这一问题。从国外租金管制近百年的实践历史来看,虽然很多城市已经逐步退出了租金管制,但经过改良的租金管制政策依然被众多国家的一些城市或地区保留和实施。国际上的租金管制政策无疑可以为我国提供思路和借鉴。

直观上理解,租金管制就是对住房租赁市场上的租金水平进行控制,使接受管制的住房租金水平低于没有管制情形下的自由市场租金。随着时代的变迁,各地租金管制的目标也随之变化,租金管制的内涵也已经从开始的单一租金水平控制,扩展到了与租金相关的租户租住权益和房东的合理收益权之间进行平衡的一揽子措施。

目前,我们国家及城市层面都还没有出台专门的租金管制相关法律法规,有关承租双方租金事宜的规定一般见诸于住建部和各地城市具体的有关住房租赁市场管理的办法当中。例如,2016年5月国务院办公厅发布了《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》,其中的第(八)条意见提及到,住房租赁合同期限内,出租人无正当理由不得解除合同,不得单方面提高租金,不得随意克扣押金等内容;到了2017年5月,住建部又发布了《住房租赁和销售管理条例(征求意见稿)》,其中的第十条规定,住房租赁合同中未约定租金调整次数和幅度的,出租人不得单方面提高租金。各地方政府相应的落实政策和办法,基本也都照搬了国务院和住建部的提法。这些从国家到地方层面的意见或规定,都要求房东在合同期限内不得单方面提高租金,意在遵循承租双方自由商定租金的市场原则,属于租金规范而非租金管制。不过,这一规定会带来两方面的问题:一是由于承租双方一般都会在签订住房租赁合同时明确租期内的租金及年涨幅,换而言之,如果房东刻意单方面提高租金,其行为本身就涉嫌违反合同法;因此,从房东一般不会以身试法这个角度看,规定要求房东在合同期限内不得单方面提高租金本身意义不大。二是合同期限满后,如果租客想续约,此时如果房东故意大幅提高租金,而处于劣势地位的租客考虑到搬家成本、孩子就读、不舍得邻里情感等因素,最终不得不接受不合理的高租金时,其将面临更高的租金负担。另外,也可能给房东提供了通过不合理涨租的方式,使租客被迫退租,剥夺租客“优先续租”的机会(即迫迁问题)。因此,“合同期内不得单方面提高租金”这一规定看似遵循了市场原则、保护了承租方利益,实际上并没有解决通过杜绝房东不合理涨租来保障租客合理租住权益的问题。

自2018年以来,不少中小住房租赁机构想利用“高收低出”、“租金贷”等模式借机迅速抢占房源,扩大市场占有率,结果最终导致企业经营困难和资金链断裂,既损害了房屋委托方(房屋业主)的利益,也损害了租客的利益,并一度造成涉事的房屋委托方、住房租赁机构和租客三方之间的关系紧张,影响社会和谐。为此,部分城市就住房租赁资金的使用制定了相应的监管政策和措施,例如,杭州市发布的《杭州市住房租赁资金监管办法(试行)》和南京市发布的《关于进一步规范住房租赁经营行为防范市场金融风险的通知》,其中都涉及到了住房租赁租金托管制度,即住房租赁机构获得的租赁资金应缴入银行专户管理,实现资金动态监管。

这些关于住房租赁资金使用的监管政策在一定程度上能够规范企业的经营行为,确实能够较好地保障承租双方的利益。但并未从源头上解决住房租赁机构因利益驱动、盲目扩张导致的承租双方利益受损甚至关系紧张的问题。住房租赁机构敢于“高收低出”和采用“租金贷”,原因在于这些企业对未来的租金上涨趋势太乐观,特别是对一些收储房源数量到达足以影响区域租金水平的大型机构而言,自认为可以掌握市场租金的议价权,从而最终可以通过后期租金的上涨来弥补前期的损失,结果将导致市场租金的短期波动过于剧烈,不利于住房租赁市场的平稳运行,也不利于保障租赁市场各方的利益。从这一点上来说,一定程度的租金水平管制也可以使住房租赁机构在拿房测算时有一个明确的未来租金涨幅的上限,从而可以做出理性投资的决策。

在各主要城市发布的关于加快培育和发展住房租赁市场的相关政策中,提到了如何维护租赁关系的相关规定,明确了租赁关系的维护一般由街道办事处(镇人民政府)等基层政府组织负责,协调处理辖区内住房租赁市场管理的具体事务、矛盾协调化解和协助监督等工作。有的城市还组建住房租赁公益律师队伍,为住房租赁当事人提供法律援助服务,保障租赁当事人的合法权益。从中可以看出,各城市为了维护社会和谐稳定,都非常重视承租双方矛盾的化解与协调工作,同时也制定了具体的措施,但这仅仅体现的是事后监管。政府部门虽然规定了承租双方应该在遵守合同法以及住房租赁相关政策法规的基础上,自愿平等地签订住房租赁合同;但由于缺乏相应的租金管制政策,房东通过租金手段损害租客利益的情况却始终存在(如迫迁和“敲竹杠”),因此,租客租住权利事前保障始终不足,租购同权在实质上也就无法实现。

即确定哪些类型的租赁住房应该接受租金管制,确定依据一般有:(1)租赁房屋是否具有公共社会使用属性,如租赁型保障房、非营利性租赁住房(如学校的学生公寓),这些租赁房屋的租金水平本身不会高于市场租金水平,一般免于租金管制;(2)租赁房屋的建造年代,一般规定某日期之后建造的租赁房屋不受租金管制条例的约束。另外,基于缩短房屋建造投资成本的回收期及鼓励新增租赁住房供应的考虑,监管部门往往会确定新建的或最新改造的租赁住房不受管制;(3)租赁期限的长短,属于短租类别(如租期少于30天)的房屋一般不在租金管制范围。(4)房屋拥有可独立出租的住房单位的数量,即如果某一建筑拥有的出租单位数量达到或大于一定的值,则可能面临租金管制。

在早期(一战和二战时期)的国外租金管制政策当中,往往设置一个低于市场水平的租金并在一段时期内保持固定不变;如今的租金管制政策则一般都遵循不对房东与新租客签定的初始租金水平进行限制的原则,即新租客的租金水平由承租双方自由商定。

每年的租金涨幅可以设定一个固定百分比(如5%),也可以将租金涨幅与当地的居民消费价格指数(CPI)、城市居民可支配收入增长率等指标挂钩,来确定一个允许的年度租金增长率;有些则综合考虑以上计算标准,例如,某个城市可以规定年租金涨幅不能超过5%或年租金涨幅按照CPI指数的70%进行计算。另外,对于同一个租客来说,当房东在一个加租年度内并未用足允许的加租幅度时,则可将未用的剩余加租幅度累积到下一个年度中使用。

为了鼓励房东能够及时对房屋及设施进行维护和修缮,保障房屋始终能够满足正常使用的要求,经房东提出申请,可以将维护和修缮成本按一定年限(如3到5年)分摊到后期的租金涨幅当中。

为了稳定住房租赁市场中出租房源的供应和吸引更多的投资者进入到住房租赁市场,租金管制条款中一般还包括了确保房东能够赚取正常的出租经营利润的一些措施,使一定时间内出租经营出现困难的受租金管制的房东,可以通过申请获得对租金水平进行调整的权利。例如,有些租金管制政策甚至允许房东能够获得每年9%至12%的投资回报率,或者在连续两年净收益出现下降时可以申请租金调整。

为了防止房东故意利用提前终止租约或不续约,迫使租客迁离的方法来获得重新加租的机会,租金管制具体条款中还需要规定合理迫迁的情形。如一般规定租客不交租或经常迟交租、租客在出租屋内从事违法行为及其他违反租约行为、房东自己或亲属搬入、房屋要大范围改造等情形可当作迫迁的合理理由。

在理论界,习惯上将租金管制分为“第一代租金管制”和“第二代租金管制”两种具有不同时代特征的类型。“第一代租金管制”也可以称为严格型租金管制,其主要流行于一战时期的西欧及二战时期的欧美主要城市;“第一代租金管制”的主要特征就是对接受管制的出租房屋租金水平设定一个上限,并在一定期限内保持不变,其后期的租金水平调整也是间歇性的,在这种情况下,租金水平会长期低于市场正常的出清水平。

“第二代租金管制”则一般称为温和型租金管制,其开始于1970年代的经济危机时期的美国,背后的主要推动力是通货膨率的迅速上升和由当时石油危机导致的名义租金大幅提高。“第二代租金管制”的主要特征是允许当年的租金涨幅随上年的通货膨胀率的高低进行每年调整,同时将租期内的房屋修缮成本支出、日常运营成本支出和房东应该获得的合理出租收益作为确定租金增长幅度时的综合考虑因素;“第二代租金管制”一般还明确了某些可以免于租金管制的出租房屋情形,如在某一时间点之后建造的或者其租金水平高于某一数值的出租房屋可以不受管制。同时,“第二代租金管制”也一般不对房东与某位新租客首次签订租约时的租金水平进行设限,初始租金水平由承租双方自由约定。总的来看,“第二代租金管制”是一种试图在稳定租金水平、确保合理供给及维护房东-租客关系等多方面达到平衡的一系列综合措施。

第一代租金管制是在战时(一战和二战)推出的,当时的参战国集中资源进行战备物资的生产而无暇顾及更多的住房建设,而战时扩大生产又吸引了大量人口进入城市,导致住房需求短时间内激增,而住房供给却无法跟上,最终导致租金飞涨,房东乘机获取远远高于正常情况下的租金暴利。此时,政府出台严格的租金管制政策控制租金水平,显然有其合理性,不仅保障了租客的权益和稳定了市场,还维护了社会公平和正义。而在和平年代,如前所述,1970年代的经济危机直接导致美国两位数的通货膨胀率,致使住房租金在短期内快速上涨,此时全美很多城市不得不重新启用不同于战时的租金管制政策(即第二代租金管制政策),保障了广大租客特别是低收入群体的基本租住权利。以上说明,当住房租赁市场由于某种原因产生失灵并长时间持续,其价格信号机制将无法发挥作用,造成供求短期严重失衡,租金将远远脱离租客正常能承受的水平,此时的租金管制政策将发挥积极的正面作用。

然而,第一代租金管制政策因其严格限制了租金水平,并始终低于正常的市场出清价格,长期结果就是,将导致诸如市场上的租赁住房供给萎缩、房东减少对出租房屋的维护而使房屋质量快速下降、不利于人口流动、租赁住房供求错配等负面结果和社会福利净损失。第二代租金管制政策则因其相对温和:除规定了租金水平和租金上涨幅度如何调整及免除管制的情形之外,还配套了不少保障租客租住权益和维护房东合理利益的条款,使租客和房东的利益较第一代租金管制政策有了更好的平衡。第二代租金管制政策依然在欧美很多城市存续至今,并且,由于近年来租金不断上涨,导致其他一些城市要求推行租金管制政策的呼声再起。

考虑到国外实施租金管制的背景与我国目前的经济发展现状和住房租赁市场发展阶段存在较大差异,不应该照搬国外的租金管制政策。当前首先应该考虑的是如何借鉴国外经验避免国内一些城市的租金短期大幅波动,保持住房租金水平与当地城市经济和居民收入水平相适应,实现租金稳定与租户合理租金负担水平的目标。因此,建议在国内一些住房租赁市场热点城市推行相应的稳租政策。首先,对于初次签订租约的情况,租金水平应由承租双方在参考政府公布的市场指导租金的基础上自由商定;其次,为了确定一个相对合理的年租金涨幅上限,政府部门可以结合本地区上一年度的居民消费价格指数(CPI)、城市居民可支配收入增长率、租金收入比变动等指标来综合考量确定一个上限数值,也可以将每年的租金涨幅上限设定成一个固定百分比(如5%或8%)。在适用对象上,除了公共租赁住房、蓝领公寓以及人才公寓等具有政府保障、财政支持性质的租住住房外,其它包括个人和机构经营的市场化租赁住房,只要其租金水平不高于某一数值(由政府部门按当地租金水平实际情况确定)都应纳入稳租政策执行范围。

为避免房东通过不合理手段迫使租客提前退租或不再续约,以此获得更多加租机会的情况发生,在国内的稳租政策中还应明确房东主动要求租客提前解约或不再续约的合理情形。如一般可以规定:当租客不交租或经常迟交租、租客在出租屋内有违法行为及其他违反租约行为、房东自己或亲属搬入、房屋大范围改造等情形下,房东可要求租客提前解约或不再续约;此时,如果是因房东原因造成提前解约的,房东还需赔偿租客一定的经济损失。

为了稳定住房租赁市场中出租房源的供应和吸引更多的机构投资者进入到住房租赁市场,稳租政策应该保证房东拥有获取合理的租赁经营利润的权益。一方面,在同一个租约周期内,如果房东未将前期的租金涨幅用足,则允许累积到剩余期限的租金涨幅中;另一方面,为了避免房东因租金上涨未到达自己预期的水平而降低对出租房屋及内部生活设施进行升级、维护和修缮的积极性,导致房屋过快老化和租户的租住生活品质下降,经房东提出申请,可以将升级、维护和修缮成本按一定年限(如3到5年)分摊到后期的租金涨幅当中。

类似德国《民法典》中的《住房租赁法》、《住房解约保护法》和美国的《房屋租赁法》等,在规范本国租赁市场、贯彻执行租金管制政策和充分保护租户权益方面起到了关键作用。因此,面对我国住房租赁市场法律法规长期缺失的现状,应当加快建立适合我国国情的住房租赁法,如此才能为稳租政策的实施保驾护航。同时,为配合法律法规的实施,我们还可以通过建立一定范围(如区或街道)内的房东和租客委员会,来统一协调和规范房东和租客行为,审核批准房东在特定条件下的涨租或迫使租客搬迁的情形。

在自由市场租金条件下,房东一方总是存在依靠自身优势,利用涨租这一手段为自己获取最大利益的动机,而这一动机一旦实施,就会对租客的合理租住权益造成损害;同时,当个体房东的涨租行为演变成市场房东的普遍行为时,则会对市场租金的上涨构成较大压力,租金短期大幅波动并不利于住房租赁市场的健康发展。基于对租金水平进行温和管制的稳租政策则在一定程度上可以实现租金的稳定、保障租客的合理租住权益以及房东的合理出租经营收益三者之间的平衡,这也是实现租购同权的应有之意。