近年来,随着我国基础设施建设力度加大,政府债务规模不断扩大。根据国际货币基金组织(IMF)的估算,我国2014、2015、2016年地方政府隐性债务余额分别为8.8、14.1、19.10万亿元,2015、2016年同比增长率达到了60.23%、35.46%,而同期一般政府债务同比增长率为17.16%、17.17%,隐性债务增长率明显高于一般债务,IMF预测2024年中国含隐性债务的政府总债务将达到143万亿。地方政府债务一直是政府关注的重点,隐性债务规模大而难以统计、举债方式多样而不清晰、债务来源众多而不明了等特征使地方政府隐性债务的不确定性较大,一旦隐性债务显性化,将造成地方政府沉重的财政负担,引发政府财政风险。

就地方政府隐性债务如何形成,闫衍(2018)指出地方政府隐性债务是基于市场预期、政治压力的政府责任,是地方政府可能承担偿还、救助、担保责任但未纳入其债务管理和统计的债务;崔瑜(2018)指出我国地方政府隐性债务风险主要来自于违规举债、政府承担兜底责任的引导基金、违规的政府购买服务、伪PPP项目等;白德全(2018)认为PPP模式在吸引社会资金降低政府债务的同时,其不规范运作会形成大规模地方政府隐性债务;Mühlenkamp(2014)指出政府可能利用PPP模式来隐藏财政赤字和债务或避免赤字和债务上限,政府信用风险、金融风险、债务风险导致的社会稳定隐患等都可能随之而来,对经济发展产生负面影响。因此,PPP模式不合规问题是地方政府隐性债务的重要成因。

现阶段,如何有效防止PPP项目中地方政府隐性债务的产生已经成为PPP高质量发展的基础,而分析PPP模式下隐性债务风险如何产生和演化是防范隐性债务的前提。隐性债务产生与地方政府对PPP项目推进速度过快、通过“伪PPP”项目违规负债等不合规操作有关,因此,有必要从政府方角度系统分析PPP模式对隐性债务风险的影响。本文以已发布政策文件所规定的合规条件为依据,从政府财政支出、政府保证等角度详细分析PPP项目中产生隐性债务的诱发因素及其作用机理,并提出地方政府债务的风险防控建议。

显性债务和隐性债务都是在公益性或准公益性的公共项目中,项目现金流不足以偿还债务本息时,而需要政府利用财政资金偿还的债务。地方政府隐性债务相对于显性债务而言,严格意义上并不是地方政府债务,但是当隐性债务显性化时,地方政府却要为其负责。由于没有统一标准,学术界对地方政府隐性债务尚未形成统一定义。有学者从理论、管理角度以及界定范围等方面去定义隐性债务,也有学者从法律强制性、负债发生条件的角度,并利用Hana Polackova Brixi的财政风险矩阵,从显性和隐性、直接和或有债务的角度阐释了定义。根据政府文件等,地方政府隐性债务主要指地方政府在政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。

PPP模式的本质是政府方和社会资本方遵循利益共享、风险共担的原则,共同提供高质量的产品和服务。由于PPP项目中地方政府角色的复杂性,PPP项目对地方政府债务的影响有利有弊。具体而言,PPP模式有助于化解地方政府资金不足的难题,降低债务增长速度。由于地方政府支出需求持续增大,为了满足刚性需求,地方政府债务将进一步增大。而PPP项目中,地方政府充当合作者和监管者,而不是建设者,资金来源主要是社会资本方,所以有助于缓解地方政府暂时的资金压力,在提供高质量公共产品和服务的前提下,控制债务规模的增加。现实中,PPP模式多用于基础设施及公共服务领域,由于此类项目初期投入很大而项目收益有限。为了吸引社会资本方参与收益率较低的项目,地方政府往往会通过提供财政补贴、政策优惠等方式来弥补社会资本方的损失,如果后期经营状况不乐观,社会资本方有权退出,而由于政府对公共服务的救助责任,地方政府需要承担项目支出责任,由此导致隐形债务显性化,使得地方政府债务大量增加。

综上,PPP模式下,政府通过资金支持和政府保证两种途径,发挥PPP项目融资支持的重要职能。政府融资支持在支持PPP项目开展的同时,也可能会导致隐性债务的产生;而政府接管PPP项目也容易产生隐性债务。因此,从形成角度出发,地方政府隐性债务的主要存在形式有:一是承担道义责任而形成的债务,包括偿还地方政府融资平台债务,救助濒临破产企业,接管PPP项目等。二是由政府违规行为导致的债务,包括提供担保、回购、固定收益,或通过政府购买服务变相融资等形成的债务。以下将详细分析PPP模式下产生地方政府隐性债务的诱因。

PPP全生命周期过程的政府资金支持形式主要包括:政府投资基金、运营补贴、风险承担、配套投入。

政府投资基金运用于PPP项目时,投资方式多样,部分投资方式实质与形式不一致,可能最终由政府兜底,增加政府财政额外支出;运营补贴是指在PPP项目运行过程中,为了保证社会资本方的收益,政府所需提供的支持性资金,运营补贴的计算方法不合理、考核标准不明确等可能造成政府额外支出;就风险承担支出而言,在计算过程中参数的不确定会造成较大的不确定性,导致预算不精确,造成政府隐性债务;配套投入则主要是指为了PPP项目的开展政府所提供的便利条件,往往不会造成地方政府隐性债务。

综上,从政府资金支持角度,政府投资基金、运营补贴、风险承担支出均是PPP模式下政府隐性债务的诱发因素。

政府保证可分为政府自身可控保证(政府行为风险保证、履约保证、特许经营权保证等)、政府部分可控保证(最低需求量保证、原材料供应保证)、政府不可控保证(不可抗力保证、通货膨胀补偿保证等)。政府保证在一定程度上重新分配了双方的风险,因此本文以地方政府有更大主动性的政府部分可控保证为分析对象。考虑到最低需求量保证和原材料供应保证的隐性债务形成路径相似,选取最低需求量保证进行分析。政府“报量又保价”的行为形成对社会资本方的固定回报,会增加隐性支出。

此外,政府出具的担保函、承诺函和安慰信实质上也形成了地方政府对社会资本的担保作用,担保函和承诺函已被明令禁止,但具体法律效力并不明确的安慰信具有较大的弹性,可能发挥和承诺函一样的作用,造成政府隐性支出。

PPP项目大多是基础设施项目,涉及到广泛的社会利益,当社会资本方无法从PPP项目中盈利时,社会资本方有权退出,而PPP项目一旦中止或者失败,将会影响到社会公共利益。政府为了维护公共利益、履行提供公共服务的职责,不得不接管PPP项目,继续建设或者运营,政府接管可能会导致政府隐性支出。

政府资金支持和政府保证在提供资金和特许权支持的同时也带来了隐性债务隐患,实际中常见的实质与形式不统一、计算方式不精确、政府行为法律效力不明等问题均可能造成隐性债务的产生。

政府投资基金一般主要有四种投资方式:股权投资、债权投资、股债联投和资金补助。投资方式分析见图1。股权投资、债权投资分别是指以股权、债权方式进入项目,股债联投是指一部分资金以股权方式,另一部分资金以债权方式进入项目。资金补助因为额度较小,通常先形成相应的资金池,再对项目进行投资与支持。

以股权投资的项目按股权比例享有收益,以债权投入的项目按约定回报率获得收益。政府投资基金可直接投资PPP项目,也可以通过先投资其他政府投资基金,再投资PPP项目。政府投资基金运用于PPP项目的投资方式中,社会资本、金融机构的债务投资、股债联投中的债务部分、债权投资、股权投资中的“名股实债”等投资方式下,政府方可能承担对债务资本的兜底责任,承担本不应承担的风险。政府为城投平台等提供担保、承诺收益等,最终由政府兜底,政府提供的兜底服务形成地方政府隐性债务。

运营补贴是PPP项目政府付费模式的全部资金来源,付费机制主要有三种:可用性付费、使用量付费、绩效付费。政府付费形式见图2。

可用性付费是指所提供的设施或服务只要达到可用标准即可付费。现行可用性付费计算方式主要有:等额本金、等额本息、年均建设成本+年度运营成本及利润。前两种计算方法以项目总投资为基础,总投资包括自有资本及借贷资本,一般固定全部投资年度回报率i_c。对于借贷资本而言,其能获得和自有资本一样的利润,但由于借贷资本有固定利息支出,若投资年度回报率固定,而不考虑利差,同等的利润回报将会增大政府支出。第三种方法中,计算利润的基础是运营成本,运营成本越高,政府付费越多,社会资本方没有动机主动降低运营成本,甚至可能故意增加运营成本,以便获得更多政府补贴,过多的政府支出形成地方政府的隐性债务。

另外,政府付费时难以确定可用性考核标准,无法合理量化可用性的达标情况,无法体现使用期内各时点的可用情况,无法将可用性的考核与整个使用期相关联,无法准确估量付款比例,政府一般是扣除不可用部分的费用,支付其余可用部分的费用,可能由于对不可用部分识别不充分,而增大政府额外支出,形成政府隐性债务。

进行PPP项目财政承受能力论证时,风险承担支出测算方法见图3。由于不确定因素较多,比例法和概率法中风险发生的概率、情景分析法中不同情景出现的概率等均没有客观参考依据,均由第三方自行编制。为了通过论证,第三方将风险概率设定得很低,营造出政府风险支出很低的假象,风险评估不切实际,使得政府实际承担的责任远大于合同中计划的责任,造成地方政府隐性债务的产生。

PPP项目执行过程中,社会资本方需要面对多方风险,当法律变更、不可抗力等诸多不可控因素导致社会资本方难以从PPP项目中盈利,若PPP项目继续运行将会造成更大的损失时,社会资本方有权退出。社会资本方的退出将直接影响公共服务质量,政府为了保证运营质量,需临时接管项目,可采取的措施包括:(1)整顿项目,项目效果好转后返还给社会资本方;(2)项目继续恶化,最终失败;(3)委托第三方进行管理。这就需要政府支付项目整顿费用、对第三方的补贴费用等,从而形成政府的潜在支出。

政府担保最低需求量的项目一般可分为两类:一类是政府拥有控制权的项目,政府拥有绝对的控制权,政府承担保底量理所应当;另一类是政府没有完全控制权的项目,政府需根据需求量设定保底量,为社会资本方提供最低使用量保证,如果实际使用量达不到保底量,由政府补贴收益差价。政府保底需求量补贴形式见图4。

政府补贴收益差价时,影响因素主要有:保底量、价格以及对所提供产品或服务的质量考核。当政府对使用量未达到保底量的产品或服务补贴收益差价时,补贴价格往往是市场通行的价格,由补贴收益差价形成固定回报,因此,保底需求量实质上形成了地方政府的兜底承诺。如果保底量过高,会导致地方政府的超额支出,形成隐性债务。

政府出具安慰信对项目经营、提供必要的资金救助等方面提供支持,但由于安慰信的弹性很大,所以安慰信的法律效力也变得模糊。政府安慰信按照政府方所需承担责任的不同分为三个等级:知晓书,即告知政府方意向;声明书,即声明政府方立场;承诺书,即承诺道义经济支持。

知晓书中政府责任最轻,意在表明政府方知道并同意某项条款,一般不会产生隐性债务;声明书意在说明政府将支持项目推进,维护项目利益,防止因政府行为而造成社会资本方利益损失,政府能够控制其结果;承诺书中政府责任最重,涉及对项目的道义经济支持,但并未形成法律责任,由于没有清晰的条款,权利义务关系没法明确,政府出于为社会提供公共服务等职能以及政府的信誉等,不得不承担相应债务,在这种情况下,安慰信和承诺函所发挥的作用相似,形成政府的隐性支出。

为避免形成地方政府隐性债务,政府投资基金不应当为PPP项目提供由政府机构或央企母公司支付本息的债务资金。财办金〔2017〕92号文规定,政府投资基金不应当为PPP项目提供“名股实债”类资金或为PPP项目的债务融资提供担保。财金〔2019〕10号文规定,政府投资基金不应当为非污水或垃圾处理类项目提供运营补贴。由此可见,政府应该遵循“实质重于形式”的原则,明确政府行为的实质作用,积极减少地方政府隐性支出。

PPP项目执行过程中,PPP规范文件立意不明、操作边界不清晰导致PPP项目的执行弹性较大,政府支出的不确定性较大,比如政府付费项目中可用性、达标性标准的难以确定导致政府付款的条件不明确,无法估量不可用、不达标部分,会造成政府付费增多。因此,足够清晰的考核标准是不可或缺的,在扣除不可用部分费用的付费计算模式下,应明确对不可用部分的考核标准,充分计算应扣除的费用,减少政府的不必要支出。PPP项目考核标准量化,可以提升PPP项目操作环境的规范性,使被禁止和被允许行为的边界清晰,法律效力规定明确,从而降低形成隐性债务的几率。

政府预算是对债务的基本把控,完善的地方政府预算制度不仅要考虑短期政府支出责任,更要考虑中长期的隐性支出责任,短期内应该摸清隐性债务的具体状况,查明隐性债务的来源、规模、形成原因等;长远来看,应该评估地方政府债务风险,提前估算隐性债务的规模,采用风险估算方法测算政府行为可能造成的隐性债务规模大小,以尽可能量化的方法实现对隐性债务的管理,将政府未来可能的支出规划在政府预算当中,以防政府接管项目而形成隐性债务。另外,应量化政府预算涉及的各个参数,参数不确定往往会导致预算不合理,与实际情况产生差异,容易出现预算成本较小,政府实际承担的责任远大于预算的情况。

地方政府保底使用量以及出具安慰信时,保底量确定和安慰信法律效力不明导致政府操作边界不清晰,地方政府需承担额外责任,而“保量又保价”的政府支持方式也容易形成固定回报,增加政府隐性支出。因此,政府需要明确相关操作边界,减少政府行为的弹性,合理履行合同内职责,如不再使安慰信发挥承诺函的作用,切实减少合同外支出,减少地方政府隐性支出。

我国地方政府隐性债务形式和主体多样、规模大、但总量不明,不采取合理的防范措施必将带来巨大的债务负担。PPP模式作为传统采购模式的补充,为社会提供优质公共服务,而PPP项目的不规范运行会造成地方政府的隐性债务。当前我国PPP发展存在社会资本方参与度不高、项目盈利能力低等问题,需由政府鼓励社会资本方积极参与。目前规定的合规条件下,PPP模式下仍有可能产生隐性债务,地方政府应落实“实质重于形式”原则,积极衡量隐性债务规模,主动防范隐性债务产生。