PPP模式虽近几年来取得了有目共睹的成绩,但受国内相关商业经济环境不成熟、企业运营能力与资本能力不匹配、缺少具有针对性的可借鉴实践案例、相关法律法规尚不完备等诸多因素的影响,如何利用PPP自身优势,为项目筹得高质量的资金支持又成为新一难点。为了解决这一问题,应该主要从社会资本方角度进行换位思考,逐利性是社会资本方的重要特点,如何保证社会资本方筹措的资金能取得可观的回报是吸引其进行资本投入的关键。同时对于政府方而言,能够以较低的成本投入为社会公众提供便捷高效的公共服务是其最终的目标。因此构建公平合理、切实可行的投资回报机制是各参与方达成合作意向的基础。

在对PPP项目回报机制进行研究时,我国学者一般根据PPP项目与经营性的密切程度对项目进行分类。当项目与经营有密切相关关系,项目获取的经营收入能够完全弥补项目运作发生的各项成本,且能获得收益时,将此类项目作为经营性PPP项目进行考虑。当项目与经营有一般相关关系时,项目虽能获得经营收入,但该部分收入不能完全弥补项目运作时发生的各项成本,需要政府以资金或是资源等方式进行缺口补助的这类项目为准经营性PPP项目。因项目本身的公益性、社会效益性造成项目与经营有较为疏离的相关关系,且只能通过政府购买的方式弥补运作成本获取收益的项目为非经营性PPP项目。

为了全面了解青岛地铁一号线项目的投资回报机制,首先应该对项目总投资额的构成、项目特许经营期限的设计和社会资本回报率的设计进行分析;其次通过对项目收入来源的分析发现,该项目收入主要分为由客运服务业务带来的收入和由非客运服务业务带来的收入,需要分别对这两项收入予以测算;接下来应该测算项目的每年总运营成本、职工薪酬、车辆及其他修理费用,获得项目成本费用的数据;最后根据收入、成本费用和税金等方面的资料,计算出项目的现金流入总额和现金流出总额,最终测算出政府方对该项目的可行性缺口补助额度。

根据投资额划分,作为连接青岛西海岸新区核心地带和东岸中心城区的大运量等级骨干线路,青岛地铁一号线以399.91亿元的总投资额稳居青岛PPP入库项目的首位。面对如此巨大的投资额,如何获取社会投资方的信心,建立合理有效的回报机制受到社会各方的关注,依据青岛地铁一号线的社会公益性特点,可以看出其与经营性的相关程度一般,属于准经营PPP项目,故其采取的回报机制为“可行性缺口补助”,与政府和社会资本中心项目库公开信息中的回报机制一致,一号线的具体回报机制示意如图1所示。以下就青岛地铁一号线的回报机制进行分析。

青岛市政府指定地铁集团作为政府的出资代表,由青岛地铁集团与“一号线基金”成立项目公司,项目公司成立后,政府和青岛地铁一号线项目公司签署PPP项目合同。该项目总投资399.91亿元,资本金比例为35%,即资本金为139.97亿元;银团贷款为总投资的65%,即259.94亿元。资本金中,“一号线基金”占比80%,政府占比20%。“一号线基金”中,社会投资方占87.5%,政府方占12.5%。因此,资本金中政府方共投入41.99亿元,社会投资方共投入97.98亿元。

青岛地铁一号线项目的资本金占比为35%,完全符合城市轨道交通项目关于固定资产投资项目资本金最低为20%这一制度方面的要求。同时为了引导社会资本方的投资,青岛市政府通过特许经营、股权激励、基金注资等多种方式吸引社会资本方参与该项目的建设。

根据轨道交通项目的特点,经综合测算,青岛地铁一号线的特许经营期确定为25年,其中建设期从2015年至2020年,为6年,运营期从2021年至2039年,共19年。特许经营期的设计需要充分考虑政府的财政支付能力和社会资本方的投资回报要求。一般特许经营期设计的越长,政府需要支付的补贴越多,社会资本方会获取较高的回报;反之,如果特许经营期设计的越短,政府支付的补贴越少,对社会资本方不利。在特许经营期限设计时,通常应该考虑经营现金流入、经营成本支出、税金和固定资产折旧、投资收益率等因素,经营现金流入受票价和客流量、非客运服务收入的影响较大,经营成本支出的影响因素有人员薪酬、定岗人数、车辆维修费用等。经营现金流入通常与特许经营期成反向变动的关系,即经营现金流入越大,在经营成本不变的条件下,特许经营期由于净现金流的增多而变短;而经营成本支出与特许经营期成正向变动的关系,在经营现金流入不变的条件下,经营成本支出越大,特许经营期由于净现金流的减少而变长,以确保社会资本方获得预期的投资回报。

青岛地铁一号线项目的社会资本回报率为5.39%。它是基于当前五年期的中长期银行贷款基准利率4.9%,以不高于基准利率上浮10%计算得出的。社会资本回报率在投资回报机制中属于核心指标,如果指标设计低于社会资本方预期最低收益率,则该项目对社会资本方不具有吸引力,政府方和社会资本方无法达成合作协议,难以保证整体项目的筹资和顺利开展。反之,则会导致社会资本方收益回报过高,损害社会公众的利益,造成政府财政支付的压力过大。社会资本回报率的设计要考虑利率变动、通货膨胀和投资分期到位情况等因素。如果社会资本回报率要求的较高,特许经营期相对设计的时间就越长,这对政府方的财政预算和社会公众的利益会产生不利影响。

(1)青岛地铁一号线项目的收入来源主要分为由客运服务业务带来的收入与由非客运服务业务带来的收入。其中,客运服务业务带来的收入具体是指,青岛市地铁一号线有限公司运营地铁一号线乘客购买车票所获得的收入,是特许经营的主要收入。在整体特许经营期内,运营票价参考青岛市政府定价标准,并结合实际情况调整运营票价。非客运服务业务带来的收入具体是指,在特许经营期内,青岛市地铁一号线有限公司有权在一号线项目设施范围内,从事的其他适用法律的出租和转租等非票价收入的经营活动。

(2)对因提供客运服务业务而产生的收入以及因提供非客运服务业务而产生的收入进行测算。针对票价、客流量与运营天数进行假设。暂定设计票价2021～2026年:3元/人次,2026～2035年:4元/人次,2035～2039年:5元/人次。日均客流量:2021年为运营期第一年,设计客流量30万人次/日,且保持客流增长率逐年递增。运营天数按照一年365天计算。综上计算可知,每年由客运服务业务带来的收入(收入=票价×客流量×每年运营天数)为1331600万元。依据工程可研报告,非客运服务收入按照每年客运服务业务收入的16%测算,即213100万元,故收入总计为1544700万元。

(3)通过青岛地铁一号线的收入来源和测算可知,客运服务业务带来的收入和非客运服务业务带来的收入实际上都受设计票价和预测客流量的影响,设计票价并非实际票价,实际票价是在运营前由政府组织价格听证会,按照物价、交通运输及财政等相关部门拟定的轨道交通票制票价方案,综合考虑社会公众接受力确定的。设计票价需要在PPP合同签订前经过专业人员测算并参照各地区地铁行业已运营线路的收费标准制定。在采用设计票价的可行性缺口补助测算中,决定补助金额的因素除了设计票价与实际票价的差额,另外一个重要的因素是预测客流量,在地铁运营初始阶段,一般客流量较小,根据这一指标计算出来的可行性缺口补助金额不高,随着客流量的逐步增长,可行性缺口补助的额度会越来越大,由此形成政府方前期财政预算支出少,财政压力相对较轻,以后随着客流量的逐渐增长,政府方财政预算支出增多,财政压力会越来越重。而对社会资本方来说情况则相反,在建设期投入大量的资本后,由于运营初期的低客流导致经营收入不高,政府的可行性补助缺口额度也较低,给社会资本方带来很大的资金压力;当线路运营成熟客流量增大后,经营收入会大幅度增加,此时政府方的可行性缺口补助额度也随之升高,从而会造成对社会资本方的补贴过度,政府方的可行性缺口补助与社会资本方的资金需求无法匹配。

项目的成本包括每年总运营成本、职工薪酬、车辆及其他修理费用等。说明:以下每公里运营成本、职工定员人数、相关增长率费用率等数据均来源于工程可研报告。每年总运营成本+职工薪酬+车辆及其他修理费用+财务费用+固定资产折旧。

(1)每年总运营成本(包含动力费)=每公里运营成本×一号线总长度=700万元/公里×60公里=42000万元/年,运营期总运营成本约为798000万元。

(2)职工薪酬=人均薪酬×定员人数,运营期第一年(2021年)人均薪酬:10万元/人,定员人数2500人,人均职工薪酬增长率为每年增长5%,故运营期总职工薪酬约为763500万元。

(3)运营期第一年(2021年)车辆及其他修理费用=车辆总投资×车辆及其他设备维修费率+安装工程费×安装工程维修费率,车辆总投资额为281400万元,安装工程费为323800万元,车辆及其他设备维修费率为6.67%,安装工程维修费率为1%,维修费增长率为每年增长3%,因此此项费用总额为552700万元。

(4)财务费用,依据一号线项目的银团贷款还本付息表(应计利息)可知,运营期财务费用为1405600万元。

(5)固定资产折旧,一号线项目的固定资产原值为项目总投资额3999100万元,使用直线法计提折旧,不同设备的折旧年限分类取值,固定资产残值率为4%,计算得出每年折旧额约为159700万元。

项目的总成本支出中,各类设备的折旧属于非付现成本,会增加净现金流入,特许经营期会缩短,相应的社会资本回报率要高一些。运营成本支出、人工薪酬、维修费、运营期的财务费用等付现成本会减少净现金流入,特许经营期要适当延长方可满足社会资本方的投资回报要求。

根据收入、成本费用和税金等的计算,青岛地铁一号线项目的现金流入总额约2055920万元,现金流出总额约为8230612万元,政府建设期投入419905万元,最终计算出的可行性缺口补助总计约为6524300万元。

现行的可行性缺口补助模式主要有协议票价法、车公里补贴法、财政部21号文补贴公式和等额年金法。也有学者为了弥补现有补助模式和方法的不足,提出改进的现金流补贴法、可用性付费与可行性缺口补助相结合的补贴法等。青岛地铁一号线项目的可行性缺口补助采用的是协议票价法。这种方法是PPP模式下轨道交通项目较为常用的补贴方法,它的特点是补贴金额受预测票价与实际票价差额、预测客流量的影响较大,需要政府方对客流量有相对准确的预测。

通过对青岛地铁一号线项目投资回报机制的分析发现,其资本结构符合城市轨道交通关于固定资产投资项目资本金方面的要求,项目的特许经营期和社会资本回报率对社会资本方投资与否影响很大,可行性缺口补助的多少则取决于运营期内取得的收入、发生的各项成本费用和现金流。为了确保项目的投资回报机制合理可行,需要制定动态的调价机制和客流机制、确定合理的社会资本回报率、各参与方严格遵守合同条款、完善项目的监管体系、建立科学的绩效评价体系及预先做好财政预算资金规划。以下将对此进行详细的阐述。

根据地铁项目的特点分析,可以看出其主要收入来源为客运服务业务所带来的收益,即票价收入。影响票价收入的因素主要有票价机制和客流量两个方面,第一,在投资回报机制制定时的票价为暂定票价,而运营期的实际票价由政府及物价部门根据票价听证等情况确定,此二者之间有可能出现不一致的情况,因此制定科学动态的调价机制非常必要,通过调价机制调整可行性缺口补助,即如果票款收入低于约定票款收入水平,政府方就其差额给予项目公司补偿,并调整可行性缺口补助;如果实际票款收入水平高于约定票款收入水平,项目公司应就其差额返还给政府方,并调整可行性缺口补助。第二,在投资回报机制制定时的客流量为预估客流,由于地铁项目的运营期较长,不同时期实际运营的客流量受多种因素影响,比如整个城市的交通规划、地铁运营的服务水平和乘客的出行需求等。一般运营初期的客流量相对较小,运营稳定后客流量会出现较大幅度的增长,因此应针对不同的情况分阶段对预估客流量进行灵活调整。在实际客流量和预估客流量出现差异时,政府方应制定合理可行的调整机制,以便使各方的利益更加均衡。

社会资本回报率是PPP项目中合作方关注的焦点问题,这一指标受行业平均利润率、财政支付能力、通货膨胀水平和政府信用度等多种因素的影响。在PPP项目招标之前,政府方可以根据区域经济发展情况和财政预算开支确定社会资本回报率的上下浮动区间,以便为社会资本方的投资决策提供相应的参考标准。在PPP项目合同执行阶段,由于特许经营期较长,经济形势、金融市场和通货膨胀水平不断发生变化,政府方可以根据社会资本方的服务水平和运营效率对社会资本回报率进行动态调整,既能保证社会资本方获取应得的回报,又要避免社会公众和政府方的利益受到损害,实现PPP项目的多方共赢。

PPP项目中政府方和社会资本方等各参与方应该秉承合作共赢、恪守信用的原则,方能确保稳定的回报机制。由于PPP项目较长的生命周期,在多方合作的过程中,随着各种环境和条件的不断变化,会出现诸多难以控制的因素对项目产生影响,因此需要详细完善的合同体系保障项目的正常进行,各参与方之间更需彼此信任、相互沟通、信息共享,在投资回报分配过程中,政府方应严格遵循合同条款,避免利用自身的行政和政策优势干扰合同的正常履行,损害其他合作方的利益。其他合作方也不能为了自身经济利益的最大化而影响社会公众的整体利益。如果出现合同条款没有明确规定的事项,各参与方应该积极磋商,只有通力合作,才会实现项目投资的多方共赢。

为了PPP项目回报机制的顺利实施,保障各参与方的整体利益,应该建立完善的监管体系。监管体系既包括对整个PPP项目全过程的监管,也包括对各参与方履约合规行为的监管。对PPP项目全过程的监管是为了保障项目的顺利开展和正常运营,而对各参与方的监管则是为减少违约行为的发生、避免失信情况的出现,降低信用风险和交易成本,维护项目各参与方的合法权益。政府应该逐步健全独立规范的监管体系,积极发挥公众监管的作用,地铁项目建成的最终目标是为社会公众提供满意的产品和服务。公众对项目运营期间的服务质量、价格水平和安全要求最具有话语权,他们的监督相对独立公正,可以保证“可行性缺口补助”投资回报机制能尽可能地满足各参与方的利益诉求。

公正有效的绩效评价体系不仅包括对社会资本方的运营管理和服务质量等方面的效率评价,而且应该包括对政府方预算支付履行情况的绩效评价。对社会资本方的绩效评价有助于提高其在经营管理方面的积极性和创新性,减轻财政支付的资金压力;对政府方的财政支付绩效进行评价,则能够保障社会资本方及时获取合理的投资回报,同时也会对政府的预算工作起到促进作用。从绩效评价的指标体系方面看,在项目实施的建设期和运营期,应针对不同阶段的绩效考核目标,设置或选择行业适用性强、易于量化的综合指标体系,并对同级指标根据重要程度赋予不同的权重系数,以便使绩效评价的结果趋于科学公正。另外运用的绩效评价方法要切实可行、评价结果依法公开,根据评价的结果,依据合同约定对票价水平、特许经营期或政府补贴进行调整,避免回报机制出现利益不均衡的现象。

政府方应在项目前期预先做好财政预算资金规划,确保必要的财政预算信息公开透明,解除社会资本方对政府方财政支付能力的担忧,保证社会资本方对获取的收益有较为确定的预期。PPP项目合同政府方在回报机制中会承诺将可行性缺口补助纳入跨年度财政预算,并在中长期财政规划中统筹考虑。但有地方政府在实际执行过程因为财政预算资金紧张或项目数量众多等各种因素,难以履行合同规定的补贴条款,导致社会资本方无法获取应得的投资收益。政府方可在项目前期对区域经济形势作出科学研判,并聘请富有经验的预算专家团队对财政预算收支进行全盘筹划和合理概算,根据概算情况适当安排对社会资本方的各期投资回报并定期对财政预算信息予以公开,让社会资本方和公众对财政资金的分配去向有明确的了解,有助于整个PPP项目的顺利推进。

大型地铁隧道项目投资金额大、回收期长,政府的根本目标是在减轻财政负债压力的同时,能够给社会公众提供方便快捷的交通工具。而社会各投资方既想增加自身的社会影响力,也为了追求较高的投资回报率。因此,如何构建公平合理的投资回报机制,充分考虑公私各方的资本投入比重、项目的票价和客流量水平、各方创新程度、信用程度等影响因素,是公私各方进行良好合作的基础,也是PPP项目研究的关键。