对外援助是加强国家交往、强化友好关系的重要途径。自党的十八大以来,我国高度重视对外援助工作,并在十九大报告中再次提出要加大对发展中国家的援助力度。为此,我国政府不断增加对外援助一般财政预算。根据相关公开统计数据,2019年度预算金额达到219.56亿元人民币;对外援助项目总数也已超过2300个。

在对外援助规模不断扩大的大背景下,援外项目的难度也随即增加,项目类型逐步向多领域和多样化的方向发展。与此同时,国家对外援助也面临着诸多的困难与阻碍,这就对新时代下中国对外援助工作提出了更高的要求。

成套项目作为我国开展对外援助的主要方式之一,其实施不但应贯彻落实国家对外援助发展战略,还需切实保障对外援助的有效性。因此,提升成套项目前期立项决策的正确性和科学性就显得格外重要。高质量的前期决策不但能为发挥项目预期援助效益提供保障,还能将项目可能存在的各类问题超前解决。

对外援助成套项目前期立项阶段共包括两大主要工作;分别是:①可行性考察、②可行性研究报告(以下简称“可研报告”)和立项建议书的编制。其中,可行性考察是取得立项决策所需技术经济数据资料的主要途径;是分析和论证项目建设的必要性、技术的可行性、经济的合理性以及对生态环境的影响程度等决策要素的重要步骤;是对项目是否可行提出专业意见的必要经济技术活动。通常情况下,成套项目的实施遵循先考察、后立项,先勘察设计、后施工的基本程序。

纵观成套项目整个前期立项工作,可行性考察工作相比可研报告和立项建议书的编制工作,具有工作环境较为复杂、实际考察耗时较短、所需消耗资金较多(一般约占到前期立项阶段总费用的50～60%)、对专业技术人员的综合能力要求较严格等特点。按照工作开展的性质及先后顺序来看,可行性考察是可研报告和立项建议书编制的基础,其成果直接为项目立项决策提供了客观依据,因此,提高可行性考察的工作质量是保障对外援助成套项目立项决策的有效途径。

根据任务重心的不同,可行性考察可分为三个主要阶段;分别为行前准备阶段、实地考察阶段以及行后研究阶段。各阶段中的主要工作侧重有所不同,如图2所示。

行前准备阶段的主要任务是为实地考察做好技术准备和工作安排,该阶段的成果明确了实地考察的调研目标、考察对象、计划安排、人员组成以及技术路线等重要内容,是实地考察阶段工作开展的依据,其成果质量直接影响了实地考察的成效。

但该阶段工作的重要性往往会被忽视,其突出问题主要体现在以下几个方面:①对考察成员的选任环节重视程度不足;②对政府的援助目标以及受援国对拟建项目要求的理解分析不够清晰;③工作计划的编制针对性不强;④对拟建项目的基本资料及国内外同类项目情况的研究不够深入;⑤对搜资清单的编制与翻译质量把控不够严格;⑥对建设方案初步设想的准备不够充分。

实地考察阶段则是可行性考察的关键环节,也是获取项目信息量最大、对项目实际情况了解最为直观、判断最为准确的环节。虽然由于援外项目的特殊性导致不同情况下不同项目的可行性考察工作周期差异较大,但实地考察的周期一般都较为固定,约20～40天。在较为有限的时间内要搜集到所需的大量有效信息,是对行前准备阶段和实地考察阶段工作质量的实践检验。该阶段的工作失误会直接引导项目后续的工作朝错误的方向发展;为此,应当引起足够的重视。

由于该阶段所涉及的工作都是在受援国完成,因此,对考察组各成员的综合能力提出了较高的要求。不仅需要各成员具有过硬的专业技术素养,还要有较为良好的沟通协调及应变能力。在该阶段存在的突出问题主要包括以下几点:①对当地媒体舆论、群众民意等社会环境相关信息的搜集较不重视;②对搜资工作的动态管理落实不到位,现场搜资效率不高;③在对外援助宣传及社交礼仪方面的意识不强;④对外沟通与谈判技巧有待加强;⑤对国内的依赖性较高,现场独立思考及随机应变的能力有待于提升;⑥会谈纪要编制的内容针对性较差,给项目后续推进埋下隐患。

行后研究阶段是对前两个阶段工作成果的汇总;是通过技术经济层面的论证分析,对项目实施的必要性和紧迫性、方案的可行性、经济的合理性、对生态环境的影响等重要因素作出科学判断的过程。其成果需在回国后的15个工作日内以书面考察报告的形式向主管部门提交。该考察报告将是编制可研报告和立项建议书的基础和依据。在该阶段的工作中,存在的突出问题主要为:①现场未获取资料的回收工作进度较慢、成果较不理想;②建设方案的适应性较差,未真正做到因地制宜。

针对上述突出问题,结合项目实践经验,采用问题导向的研究方法,从宏观和微观两个层面提出以下应对策略。

通过立法或制定官方标准等方式,进一步规范对外援助项目的决策和实施相关工作。在明确项目实施主体的法律责任和义务的基础上,对其工作内容及行为进行规范约束,使各项工作的开展有据可寻。

应加大主管部门和第三方咨询机构的监督、评估力度,并引入有效的考核机制。可通过开展项目中期评估和后评估的等方式,对前期决策工作的结果和成效进行追溯评价,以形成有效的PDCA改进循环。

为提高援外项目前期工作研究深度,可通过建立对外援助项目信息内部共享平台等方式,将受援国法律法规、规范标准、价格体系、市场环境等基础性数据,向可行性研究单位提供信息共享。如此,实施同一受援国的项目的可行性考察之前,就能掌握通用的基础性资料数据。不但能进一步发挥以往项目考察所搜集材料的价值,提高行前案头研究深度;还有利于节省实地考察周期,减少资料重复搜集所消耗的时间。

考察人员不仅要熟练掌握本专业领域的知识技能,还需要有良好的沟通、协调、组织等能力,较高的职业及人格素养,同时还要具备灵活的应变能力及良好的外语技能,并掌握一定的社交礼仪。其中,组长一定要由援外经历丰富且具备良好外语能力的专业技术人员担任;而翻译人员最好具备相关工程专业背景。

除对项目委托方提供的资料进行深入分析外,还应在对项目情况已具备初步认识的基础上,通过互联网、图书馆、内部资料库等途径搜集更多相关信息;例如,受援国地理环境、政治环境、社会文化环境、交通运输环境、同类项目技术经济指标、所采用规范等。此外,还应尽可能在出行前形成建设方案初步设想;在实地考察阶段,结合现场实地踏勘情况和新增信息资料来验证及优化初步设想的合理性及可行性,为后续对外商谈争取更多时间及谈判依据。

拟定工作计划应当具有针对性及可操作性,计划的编制需要结合受援国法定工作时间,统筹考虑主管部门的要求、建设方案编制的进度、所缺资料的重要程度等要素。针对现场考察部分的计划,应以天为单位进行细化分解。

搜资清单应结合项目的特点、案头研究成果、资料的重要程度等要素进行编撰,清单内容应有针对性且通俗易懂。在编制时,应首先对所需资料按专业及重要程度进行分类、排序。搜资清单的形式可以不仅限于采用列表的形式;对于科教水平较差的受援国,也可考虑采用封闭式问卷的形式,可明显提高搜资质量及效率。此外,应重视搜资清单的翻译质量,尤其是对专业术语的使用,以免造成不必要的歧义及误会。

考察组应在到访受援国后,第一时间与经商处取得联系,并向其主要负责人进行工作汇报。在此过程中,应当详尽地了解项目提出的原委及国家援助的意图,并据此进一步明确可行性考察的研究重点及工作安排。考察期间也应定期与经商处取得联系,并在考察结束返程前汇报相关工作成果。

首先要明确调研的目的及预期效果,其次准备好相关调研材料,如调研交流提纲及所需资料清单等;调研过程中,应当注意以下几点:①合理安排调研时长,提问尽量言简意赅、避免重复及无效提问;②提供的搜资清单内容切忌过多,以较为重要的资料为主。

实地考察期间应当对项目所在地的建设条件进行全方位了解,除地质、地形、地貌、建筑布局、市政配套条件等基本情况外,还应当摸清土地权属情况以及周边是否有自然保护区、名胜古迹、被污染地块等特殊地带。此外,还应在考察期间特别留意是否有其他更加适宜的建设场址,充分开展项目选址方案的比选及评价。该阶段工作中,考察组地质专业成员应当充分发挥自身专业能力。

实地考察期间会全面听取各利益相关方对拟实施项目的需求见解和具体建议等;由于各方立场不同,在调研过程中会出现数据信息不统一或各方意见不一致的情况。定期地分析、汇总有助于对已掌握资料的可靠性进行鉴别,并起到查漏补缺的作用;还有利于动态调整搜集清单,提高资料搜集的质量及效率。

通过搜集、整理当地关于项目相关的报道,有助于从多个角度了解项目提出的背景及当地民众的真实诉求,提高对项目必要性及紧迫性判断的准确性。

会谈纪要是项目后续实施的总体框架,其内容一定要明确签署双方的责任和义务、以及项目建设的主要内容和技术指标等关键性问题。在内容编制时,应当紧密结合项目实际,充分考虑国家援建意图、受援国的实际能力、主管部门要求以及今后可能存在的风险和责任后果等,为项目后续工作提供保障。

考察结束后,应与国合署、经商处以及受援国政府的相关负责人保持定期联络,督促资料提供的进度。同时,也可通过在会谈纪要中明确受援国政府相关工作义务,以确保搜资工作顺利完成。

在建设方案的编制过程中,应当充分考虑受援国当地习惯做法、现行的设计规范以及维保零配件的供应情况等要素,对项目建设方案进行优化完善;应避免由于照搬规范或模板而导致项目的使用功能和寿命周期受到限制。例如,插座接口与当地电器不匹配、弱电接驳方式与当地做法不一致、项目中使用的易损零配件在当地无法采购、设备售后服务无法保证等。

新时代对外援助工作仍面临着巨大的挑战,为此应当更加重视前期决策阶段的重要性。通过提高可行性考察质量,有利于保证项目前期决策的正确性和科学性,切实落实援外发展战略。从宏观层面来看,国家可通过制定对外援助项目相关标准及法律规范、加强监管及评估力度和建立资料共享机制的方式,保证项目前期决策阶段各项工作的有效落实。从微观角度而言,在可行性考察实施过程中应当通过提高考察人员质量、深化案头研究成果、优化搜资清单表现形式、做好选址比选工作、充分研究会谈纪要编制等方式,提高考察工作质量。此外,前期咨询机构应当充分发挥自身的主观能动性,在实践过程中不断总结、提升,为援外工作的科学开展出谋划策。