当前,我国房地产调控面临着复杂的挑战。在保增长压力凸显的情况下,房地产调控该何去何从?要回答这个问题,必须梳理我国现有的房地产市场基础和房地产调控的历史脉络,从政策的连续性与市场的稳定性上考虑房地产调控的走向。

回答“房地产调控该往何处去?”的问题,离不开对市场基础的判断。1998年是我国房地产市场的起步之年,全国商品房销售面积仅为1.2亿平方米,2010年开始进入全国商品房年销售面积超过10亿平方米的时代,2019年全国商品房销售面积达17.2亿平方米;2010年到2019年,全国基本建成城镇保障性安居工程住房也累计超过了5000万套。从1998年至今,我国房地产业获得了长足的发展。当前我国的房地产市场体现出如下基本特征。

虽然没有全国存量住房的直接数据,但是依然可以从相关数据做出定性的判断。国家统计局数据显示:2018年,城镇居民人均住房建筑面积为39.0平方米,农村居民人均住房建筑面积为47.3平方米;1998～2018年,房地产开发企业房屋新开工面积合计235.2亿平方米,按2018年底城镇常住人口8.3亿人计算,人均住房建筑面积28.3平方米。根据2018年全国人口变动调查样本数据,平均家庭户规模为3.0人/户,按每户3人、城镇人均30平方米计算,城镇户均建筑面积为90平方米。从国际水平来看,根据《国际统计年鉴2018》数据,2017年,俄罗斯、日本、法国、德国的竣工房屋套均建筑面积分别为69、85、81、99平方米。假设每户居住一套住房,我国城镇居民户均建筑面积已与日本、法国大致持平。总体而言,我国新建住房空间已经较为有限。

原有的存量房加上不断由新建房转化而来的存量房,房地产市场将走向以存量房为主的阶段。Wind数据显示,包括北上广深在内的一线城市以及杭州、南京等二线城市,其二手房成交量已经超过新房成交量,率先进入存量房为主的时代,未来将有越来越多的城市房地产市场进入以存量房为主的阶段。房地产市场进入以存量房为主的时代,意味着房地产业对宏观经济的拉动作用将有所下降,土地出让、房屋建造等新房为主阶段常见的房地产开发投资组成部分将逐渐减少。

由于计算简便等原因,房价收入比常被作为衡量住房支付能力的指标。房价收入比(PIR),是指一定时期内某一国家或地区具有代表性的住房销售价格与该国或该地区具有代表性的家庭收入之间的比值,一般而言,房价取用的是自由市场上一套住房的价格,而家庭收入取用的是一个家庭的年收入。根据国家统计局数据,2018年全国城镇居民人均住房建筑面积为39.0平方米、商品住宅平均销售价格8544元/平方米、城镇居民家庭人均可支配收入39251元/年,按户均3人、每户一套住房计算,2018年我国城镇总体的房价收入比为8.5。

关于各城市的房价收入比一直众说纷纭,有的仅计算少数几个城市的房价收入比就对我国城市的住房支付能力进行判断。本文采用统一的方法计算全国272个地级及以上城市的房价收入比,以期对我国城市的住房支付能力有一个更为清晰的认识。鉴于数据的可获得性,根据《中国城市统计年鉴2018》中市辖区在岗职工平均工资、各地统计年鉴中商品住宅平均销售价格,假设3口之家、2人为在岗职工、人均住房面积30平方米,计算272个地级及以上城市的房价收入比:房价收入比在10以上(含10)的城市有6个,占2.2%;在7～10(含7)的城市有9个,占3.3%;在5～7(含5)的城市有28个,占10.3%;在3～5(含3)的城市有144个,占52.9%;在0～3之间的城市有85个,占31.3%。房价收入比可作为住房支付能力的参考指标,国际经验值在4～6之间为合理标准,考虑到财不外露的文化传统、经济增速高于全球平均水平等因素,我国房价收入比的合理标准在5～7之间较为合适。以此标准衡量,全国城镇总的房价收入比略高于合理标准,只有5.5%的城市房价收入比超过了合理标准,10.3%的城市房价收入比在合理范围内,84.2%的城市房价收入比低于合理标准。也就是说,住房支付能力不足仅是少数热点城市的问题,大多数城市的住房支付能力是足够的。

房地产泡沫是指房价过高脱离其使用价值的现象,衡量房价泡沫化程度的常用指标包括租售比、空置率等。(1)关于租售比,我国城市住房的销售价格和租赁价格背离度较高,Wind数据库对100个大中城市租售比的计算发现,租售比均值为1∶506,即房价的租金回收期约为42年。从国际经验值来看,房屋租售比的合理区间在1∶200至1∶300之间;我国大中城市的房屋租售比大多远低于1∶300的国际经验值。但是,不可忽视的是租售比在我国使用存在两大问题:一是在我国购房和租房的使用价值不同,通过购房拥有住房产权可以享有义务教育入学权、落户权等附加的公共服务价值,而租房则不享有同样的权益;二是在我国住房自有率很高,大量的中小城市并未形成真正的住房租赁市场,很少有人租房,租金很低,从而在房价收入比较低的城市出现租售比远超合理标准的情况。在这种情况下,使用租售比衡量房地产市场泡沫化程度是没有意义的。(2)关于空置率,没有公认的定义,也没有权威的统计数据。国家电网以每部电表一年用电不超过20度作为空置标准,2017年大中城市房屋空置率约为11.9%,小城市房屋空置率约为13.9%,农村房屋空置率约为14%。就此认为我国住房空置严重是有问题的。其一,该空置率是仅指住宅,还是也包括办公楼、商业营业用房?其二,该空置率的分布情况如何?是否包括偏远地区无人居住或因破败而无法居住的房屋?其三,该空置率是否包括已经竣工验收但尚未交付使用的房屋?……没有具体分析,无法得出准确的判断,不能据此认为房地产市场泡沫化严重。

在租售比、空置率等衡量房地产市场泡沫化指标失灵的情况下,我国的房价泡沫恐怕不是以高房价体现出来的,而是以房子卖不出去体现出来的。在高房价的一线和二线热点城市,在没有放开限购的情况下,政策稍放房价即涨,甚至是在认为政策不会再加码而不是放松的情况下住房价格就出现了上涨,这说明有真实的居住需求没有得到满足,尤其是部分改善型需求受到了抑制。这种情况下的房价上涨不能视为是市场泡沫化程度加剧的表现。

回顾房地产的发展历史,1998年至今房地产调控政策存在的问题主要包括以下几方面。

二十多年来,每次向上的房地产调控都是为了拉动经济增长,每次向下的调控都是因为房价上涨过快。1998年,为应对东南亚金融危机,开始停止住房实物分配,全面实行住房分配货币化改革,我国房地产市场的快速发展由此开启。2008年,为应对美国发端的国际金融危机,出台了旨在扩大内需、促进经济增长的十项措施,其中重要的一项便是加快建设保障性安居工程。2014年,为应对国内经济增速明显放缓的压力,房地产调控再度放松以刺激市场。严格来说,2016至今的“差异调控”也是刺激局部市场以去库存保增长的政策选择,部分城市将棚户区改造作为当地经济增长的基本保障之一。2018年,全国商品住宅平均销售价格同比增长12.2%,创下自2010年以来的最高增幅,其中,70个大中城市的新建商品住宅和二手住宅销售价格同比平均上涨7.3%和5.5%,所以,全国商品住宅价格平均销售价格12.2%的涨幅,主要是三四线乃至五六线的中小城市在棚户区改造和鼓励农民工购房推动下的住宅销售贡献。房地产调控服从于整个宏观经济发展的需要并没有错,但是屡次将以居住属性为主、涉及基本民生的住房作为经济增长的重要抓手不利于民生保障。

房地产调控周期从四五年缩短到两三年,甚至在一年左右的时间内出台方向完全相反的调控政策,例如,2008年12月向上调控,为应对国际金融危机和国内房地产销量下降的情况,国务院发布《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》,加大保障房建设力度,进一步鼓励普通商品住房消费;2009年12月转为向下调控,国务院出台“国四条”,要求继续综合运用土地、金融、税收等手段来遏制部分城市房价过快上涨。这一方面反映了调控政策对于市场的敏感度很高,随着市场进行逆周期调整的密度很强,但是任何政策客观上都有一定的时滞性,由上而下的政策传导与执行都需要一定的时间,频繁出台的政策使基层应接不暇。从调控手段来看,除了面向家庭住房征收的房地产税以外,土地供给、住房保障、信贷利率、交易税费、行政管制等方面的措施已全部投入市场调控。二十多年的房地产调控,可以说为房地产施政提供了很好的经验积累,但是目前对于房地产调控政策的效果评估十分有限,什么情况下用什么政策工具、调控对象如何选择、力度如何控制等没有清晰的章法可循。

房地产调控更多地重视政策的短期效果,部分调控政策叠加、力度过猛。例如,棚户区改造是利国利民的好事,但短时间大规模推进对市场影响甚大。2015～2018年全国年均棚户区改造开工量为611万套,而2015～2018年全国年均房地产开发企业住宅竣工量为686万套,对比两者的数量关系,可见棚改对住房市场的冲击之大。2019年全国棚户区改造开工316万套,与2018年626万套的开工量相比,减少了约一半。这将使之前受棚改、去库存双重政策叠加推动的中小城市住房市场面临严峻的考验。同理,如果在短时间内大规模利用集体土地建设租赁住房可能会发生类似的情况,大量新增租赁房源集中入市,将对租金一直相对平稳的住房租赁市场及相关企业造成严重影响。从长远看,集体建设用地的利用与构建城乡统一建设用地市场如何对接也缺乏明晰的规划。

要保证房地产市场的稳定性,房地产调控政策必须具有连续性。但是,以往房地产调控政策的连续性不足,不利于房地产市场的稳定发展。因此,构建房地产调控长效机制,需要保持房地产政策的连续性,相关政策建议主要包括以下几点。

十九大以来,“房子是用来住的、不是用来炒的”这一定位已经深入人心,即使在国际形势变幻、经济下行的压力下,房地产调控也应继续坚持这一定位。以存量房为主的市场阶段、高水平的住房自有率、超过1的套户比,这样的市场基础也决定了我国不可能再走以房地产拉动经济增长的老路。同时,值得注意的是,虽然不走以房地产投资与消费拉动经济增长的老路,但也不应完全否定房地产业对于经济社会的客观贡献。住房支付能力不足仅是少数城市的问题、房价泡沫化程度也没有想象的那么严重,城镇化的继续、住房改善的需求、旧城改造的需要等都构成了房地产业进一步发展的重要支撑,正视房地产领域投资与消费的积极作用,引导房地产业的健康发展,使其为经济社会发展、满足“人民日益增长的美好生活需要”发挥更多的正能量。

在坚持“房住不炒”的长期目标下,要构建房地产调控的长效机制、保持房地产政策的连续性,需要一个能贯穿始终的具体标准。“因城施策”的房地产调控思路,也要有统一的原则、统一的监管和统一的评估,也需要一个可对比、可操作的具体标准。“稳地价、稳房价、稳预期”是当前房地产调控工作的任务要求,在短期内可行,但长期来看,“稳地价、稳房价”不应作为“稳预期”的前提。因为地价、房价的高低,必须与使用价值、居民收入等相比才能衡量。无论从国际来看,还是从国内情况来看,房地产市场中百分之七、八十的成交额和成交面积都是由住房贡献的。由于住房在房地产市场中占有绝对主体地位,又关系基本民生,以体现房价和收入关系的住房支付能力作为保持房地产政策连续性与统一各地房地产调控原则的具体标准,比单纯的房价或地价本身更具长期意义。具体措施可包括:(1)将房价收入比等衡量住房支付能力的指标纳入住房发展规划,作为政策调整的长期依据;(2)对房价收入比相关数据的统计口径进行统一,利用大数据的时代背景使房价收入比等指标更贴近实际情况;(3)设定房价收入比的合理范围,在合理范围之内,尽量减少政策对于房地产市场的干预;超出合理范围,则根据实际情况对症施策促使房价收入比回归合理。锚定住房支付能力,而非房价本身,建立起稳定的市场预期——“如果一个城市或地区的房价收入比超出合理范围,一定会有调控政策出台”,使房地产调控政策在长期上具有连续性,更有利于保持房地产市场的稳定性。

从房地产宏观调控的历史脉络来看,除了房地产税以外,各类调控手段几乎悉数登场。但政策效果的评估却存在短板,政策效果必须回头看,系统评估政策效果,才能更好地向前看。从政策类型、作用对象、显效时滞、实施力度、动态变化等多维度评估各种调控手段的政策效果。例如,建立公租房、棚改房政策的评价体系,对公租房、棚改房项目的入住率、入住群体特征进行动态统计,建立住房保障群体数据库,弄清楚在什么地方建设什么样的保障性住房,才能最有效地利用财政资金解决中低收入群体的住房问题。在政策评估的基础上,建立房地产调控的工具箱,根据调控目标的需要选择适合的政策工具,针对调控对象,控制调控力度,实现精准调控。政策效果评估、建立并完善调控工具箱应成为房地产调控长效机制建立的一个组成部分。

现有房地产调控政策更多地强调见效快,而长远考虑不足。房地产调控既要重视政策的短期效果,也要重视政策的长期影响。以长远眼光制定房地产调控政策措施,建议将以下几方面内容纳入房地产调控长效机制的构建之中:(1)明确调控政策的进入与退出机制。不仅考虑调控政策措施在进入时的调控效果,也要考虑调控政策退出时对市场的影响。政策设计时既要包括进入的时机选择,也要包括退出的条件设置,如果是预计不会退出的政策措施,则应以法律法规的形式长期固定下来。(2)对调控效果进行预估,把握好政府对市场介入的深度与广度。目前一些城市的房地产调控抑制了部分改善型需求对经济增长的贡献,也是房地产调控力度控制的问题。老旧小区改造、城市更新等也要考虑度的问题,在政策效果预估的基础上合理进行阶段安排与规模控制。(3)短期调控措施必须服务于长远目标。如果将改变房地产市场城乡分割的现状、建立城乡统一的房地产市场作为一个长远目标,则利用集体土地建设租赁住房发展住房租赁市场等调控措施必须考虑其对建立城乡统一房地产市场的影响。集体土地上建设的租赁住房与国有土地上建设的租赁住房的关系、与建立城乡统一建设用地市场的衔接、以租代售及小产权住房的处理等问题都应纳入考量的范围。