《建设工程工程量清单计价规范》的实施,对于规范和使用国有资金投资项目的招投标活动起到了很大的作用。根据工程量清单计价模式,由发包人编制工程量清单,发布控制价,由承包人根据工程量清单组价,极大地减少了投标人编制投标文件的工作量,缩短了投标人编制投标文件的时间,便于招投标活动开展。然而,绝大部分使用国有资金投资项目的工程招标,更多地注重招标程序的合规性,而忽视了招标工作在整个工程造价控制中的重要作用,导致招投标过程管理成为工程造价管理中的薄弱环节。再加上政策、物价上涨等不可预见的因素的影响,使得使用国有资金投资项目经常出现结算超预算,甚至超概算的问题。尤其是计价规范条文规定,招标工程量清单必须作为招标文件的组成部分,其准确性和完整性应由招标人负责,让招标人承担了很大的工程造价风险。

本文在工程量清单计价模式下,针对发包人在招标阶段工作深度不够、招标文件有瑕疵等问题,从建设单位造价管理的角度,对导致合同价款调增的风险因素进行了分析,提出了预防本阶段工程造价管理风险的具体对策和措施。

从工程项目全周期阶段的管理来说,造成工程造价风险失控的因素是多方面的。其中,工程项目发包阶段的工程造价风险占有相当大的比重,是造成工程项目投资超概算的重要原因。

招标工程量清单作为招标文件的组成部分,是发包工程内容和规模的量化体现,其准确性和完整性由招标人负责。工程量清单的编制质量问题产生于发包阶段,影响在施工和结算阶段,是推高工程造价、引起结算纠纷的重要因素。目前,在工程量清单的编制过程中主要存在两方面的问题。

主要表现为:招标工程量清单编制质量不高,完整性不足;清单子项目列项存在漏项、重项和工程量计算错误的问题。这类问题通常是由于图纸深度不够或清单编制人员的疏忽造成的,一般在施工过程中通过补充设计或设计变更的方式来解决,以增加设计内容的形式纳入工程结算。

主要表现为:清单项目特征描述不具体,界限不准、特征不清,达不到综合单价的组价要求。这类问题主要是由于清单编制人员工程经验不足造成的,一般不影响正常施工,但这类问题同样也会进入工程结算,增加合同价款。

措施费是指为了完成工程项目施工,发生于该工程施工前和施工过程中非工程实体项目的费用,一般很难在施工图纸上表示清楚,再加上措施费一般在结算时才能计价。因此,措施项目费用往往成为发承包双方工程结算争议的焦点。当前,措施费项目清单的编制主要存在以下问题。

清单编制人员因时间紧、图纸设计深度不够或缺乏现场资料等原因,对工地现场的施工环境影响考虑不充分,造成清单措施和施工实际措施的偏离。在项目施工阶段,施工单位根据现场情况深化施工方案或改变施工方案,造成施工措施和清单列项措施不符的问题,导致合同价款的调整。

造成措施清单漏相的原因有两种:一种情况是因设计人员缺乏施工经验造成图纸深度不够或留有二次设计造成的。比较常见的问题是深基坑支护、工程降水的缺项。另一种情况是清单编制人员对施工工艺缺乏经验。措施清单缺漏项对工程造价的影响比措施列项不合理带来的后果更为严重。如果说措施项目设置不合理是造价由低变高的变化,那么措施清单的缺、漏项是造价从零到直接增加的巨变。

暂估价是招标人在工程量清单中提供的用于支付必然发生但暂时不能确定价格的材料、工程设备的单价以及专业工程的金额。设定暂估价虽然为推进项目招标进度提供了便利,但其结算时据实调整的属性给发包人带来了较大的风险,存在的问题主要有以下几点。

在发包阶段哪些专业工程、设备或材料应设置为暂估价,哪些不应设为暂估价,没有经过科学研判;有时依法必须招标的项目,建设单位却肢解分包,无形中增加了配合费或总包管理费用。

因暂估价项目理论上是在结算时按实调整,所以在设置上往往对以后暂估价实际变动的因素考虑不充分,有可能会突破招标人的投资规模,使投资规模严重失真,造成结算风险。

表现为:项目的暂估价项目最终的价格确定易受到多方因素的干预,往往会抬高工程造价。同时,如果暂估价项目的设定偏低,会导致项目实施时暂估价材料的采购困难,影响工程进度且难以保证质量。

招标控制价是招标人根据国家或省级、行业建设主管部门颁发的有关计价依据和办法,以及拟定的招标文件和招标工程量清单,结合工程具体情况编制的招标工程的最高投标限价,其目的是为了控制投资。然而,实践中以下招标控制价编制存在的问题,严重违背设置招标控制价有效控制项目投资的初衷。

编制的招标控制价与招标文件的关联度不高,存在招标控制价与招标文件相脱节的现象。编制招标控制价时往往对招标文件中有关合同条款考虑不充分,合同条件对工程造价的影响并没有很好地体现出来,造成项目实施阶段的造价纠纷。

个别建设项目招标控制最高限价未做评审,更有甚者,造价单位为了迎合建设单位领导要求,为了将最高控制限价降到某一数值,直接从清单中减项,制造人为漏项。表面上控制了投资,但在实施过程中投资反弹,结算价严重超出控制价,为项目投资失控埋下了隐患。

合同管理是工程造价控制的核心内容,工程价款的调整往往是承发包双方结算争执的焦点。多数招标文件对合同内容表述不详,造成中标后合同谈判困难,从而错过了在招标时能够把握的主动权。以下问题可能会造成投资控制风险。

(1)合同中对于材料、人工等涨价因素未明确风险处理方法。导致结算按照合同通用条款调整,即“有约定按约定,无约定按法定”。造成调价因素过多,导致结算超出国家批复概算。

(2)对于清单中安全、文明施工措施费等难以准确计量和描述的项目,没有在合同中进行约定,有可能造成巨额的工程索赔。

(3)对于清单暂估价项目、甲供材料、甲供设备、专业分包等项目的采购及定价方式没有详细的约定;对于总包管理费和配合费的计取没有详细的约定。导致施工工期推进困难,增加了工程管理费用。

首先,清单工程量的准确计算与提供图纸的质量密切相关。施工图纸的完整性是清单编制质量的基础条件;其次,清单编制的完整性、准确性与清单编制人员的工程经验和技术水平有关,清单编制人员的能力水平决定了清单编制的质量;再次,清单编制的质量离不开发包人和设计等相关部门的支持和配合。提高工程量清单编制的质量,具体应从以下几个方面入手。

(1)选择优质的勘察设计单位,加强审图的力度,保证施工图纸的设计深度和完整性,在源头上为清单编制的完整性创造条件。

(2)要加强清单编制单位的管理,聘请经验丰富的造价人员编制清单,避免清单漏项,力求工程量计算的正确性和清单描述的准确性。

(3)要给足编制招标文件和工程量清单的时间。避免工程造价人员因时间仓促造成工作太粗糙、招标文件质量太差、工程量清单缺漏项过多的问题。

(4)在工程量清单编制前,建设单位应召集熟悉施工现场的管理人员、清单编制人员、设计单位人员对施工图进行会审,以确保图纸全面、深入、细致、准确。

(5)建设单位要尊重工程建设的科学规律,把握工程量清单编制的正确时间阶段。要在施工图完善并经过科学评审后,委托造价咨询单位编制工程量清单;避免在图纸不完善的规划或初步设计阶段做清单,造成人为的清单缺漏项。

(6)可聘请两家没有相关性的咨询单位背靠背地编制清单,达到互补的目的。在清单编制完成后逐项核对,达到减少清单缺漏项、工程量偏差和完善项目特征描述的目的。

(7)实行全过程造价咨询或请第三方审计单位对工程量清单的完整性和准确性进行审计。

因不同的施工方案和施工组织设计对工程造价存在较大的差异。为了避免清单列项不合理(或针对性不强),建设单位应组织清单编制人员、图纸设计人员以及有经验的现场施工人员及时沟通,积极纠正图纸深度不够、施工措施不明确的内容,力求常规性施工方案的清单措施和施工采用措施基本一致。

这类费用一般很难在清单中准确描述,因此,一方面建设单位应当组织设计单位、勘察单位和行业专家在招标前进行论证,在施工招标文件中列出施工技术措施费以及相应的安全防护措施费工程量清单;另一方面,可以在招标文件中要求施工单位在投标时补充完善高风险安全措施项目工程量清单,并明确相应的安全管理措施,有效防止措施费用的漏项和施工技术变更。

对于哪些专业工程、设备、材料设为暂估价,哪些由施工单位自主报价,应根据建设单位的管理模式和工程实际进行科学设置。关键性设备材料设为暂估价便于建设单位控制工程的质量,但暂估价设备、材料过多会给建设单位带来很大的工作量,也不利于工程进度的推进。因此,要进行设置方案比较。

建议对于材料设备在市场上质量参差不齐的项目、价格差距较大易于引起投标人不平衡报价的项目、以及建设单位特别关注的项目应当设为暂估价项目,这样有利于建设单位控制暂估材料设备的质量和造价。

暂估价材料设备或专业工程属于依法必须招标的,则由发包人和承包人以招标的方式选择供应商或分包人,并以招标定价作为结算价,调整合同价款;对于未达到招标规模的,要进行市场询价,确定采购价格。无论采用何种形式采购,对于设为暂定价的材料或设备,均应实行限额采购,控制好材料设备的预算。

招标控制价的编制要以图纸、规范、工程量清单、计价依据、和现场施工条件等作为编制依据,客观、真实地反映工程造价;发包人要尊重招标控制价编制的科学性和市场规律,保证招标的公平、公正。不应随意上浮或压低招标控制价,尤其摒弃一味追求低成本而强行要求压低招标控制价等不良行为。

选择优秀的招标控制价编制人,确保高质量招标控制价的技术支持。加强招标控制价编制的过程管理,重点是要提高招标控制价编制与招标文件的契合度,达到招标控制价既能客观真实地反映工程造价,又能有效控制投资的目的。保证招标控制价的适用性,并确保其编制的质量。

在招标前一定要对招标控制价进行科学的评审,聘请经验丰富的造价单位对招标控制价进行审核,做到早发现早改正。

合同管理是造价管理的核心,发承包阶段是合同形成的关键环节。因此,发包人拟在合同中体现的条款,最好在招标文件中提前完善,把握控制工程造价的主动权。①签订合同要严把造成工程造价调整的合同条款,将预测的合同结算价控制在经批复的概算范围内。②在招标文件中关于合同内容不完善的事项,一定要在合同签订时进行补充完善。③聘请有丰富工程经验的造价工程师起草施工合同并进行合同谈判。起到争取最大经济效益、规避不利风险、控制工程造价、减少合同纠纷的作用。

因材料涨幅过大造成的市场风险,承发包双方要合理分担。发包人应慎重选择和约定可调价材料的种类和风险范围,以降低合同结算纠纷。具体做法:①明确可调材料的种类。对于在工程材料使用量所占比重大、造价高、受市场因素影响大的若干种材料约定为可调价材料,除此之外的材料涨跌均不调整。这样可以避免全部材料调整带来的结算困难和全部不予调整带来的结算纠纷。②约定可调价材料的风险幅度。当超过约定风险范围幅度时,应明确是只调整超过约定部分还是全部调整,避免产生歧义。不同的材料风险幅度也可以给予不同的约定。③为了避免对调整幅度依据基准的理解歧义,应单独明确不同材料采用的基准价格或者直接在合同中约定以投标报价同期的信息价来作为价款调整的基准。

招标文件是施工合同的重要组成部分,施工合同又是招标文件的细化和补充。在招标措施列项清单中未能明确的内容,要在施工合同中明确:①对于不可预见的施工措施费用在完善措施清单的同时,还要附加合同约定。比如常见的深基坑支护、基坑降水、地下不明障碍物、暗河流沙、周边建筑安全防护等措施费用,造价不可预测,要在合同文件中明确可否调整,以避免结算纠纷。②对于加强文明施工的措施费风险应予以特别关注。近年来,随着对环保治理的力度不断加大,因大气污染预警限制施工的情况时有发生,因减少施工噪音、扬尘、强光扰民等加强文明施工的措施费用逐年增加。因此,加强文明施工的措施费一定要在招标与合同中考虑在内。

施工合同中应对招标人、计价原则、调差原则、采购责任等风险进行明确界定。暂估价材料、工程设备和专业工程无论是发包人发包还是由总包方发包,发包人都应该牢牢把握确定控制价和确定中标人的主动权。如果由总包单位作为招标人,则组织招标工作相关的费用应当被认为已经包括在总包签约合同价(投标总价)中,可以节省组织招标的相关费用;同时,由总包单位发包,则应由总包单位承担工程量清单准确性和完整性的责任,可以转移因工程量清单错漏责任风险。相反,如果发包人自行招标,不但增加组织招标的费用,还会增加总包方收取的总包管理费和配合费。

发包阶段的工程造价风险受到政策性、市场变化、各参建方的服务质量以及建设单位的管理能力等多种因素的影响,该阶段处在工程建设周期的中段,它既受建设前期阶段工作质量的影响,又会将项目前期和本阶段的风险因素叠加,作用于施工和结算阶段。因此,加强发包阶段工程造价管理,对于避免投资控制风险意义重大。对此,建设单位通过选择优质的造价咨询队伍,加强与设计单位的良好互动,提高招标文件的质量,完善合同条款等措施,将有助于规避发包阶段的工程造价风险,避免竣工结算纠纷,从而确保造价管理目标的有效实现。