2 0世纪7 0年代《英国大都市计划》率先提出城市复兴与城市改造, 为世界其他国家的城市发展提供了宝贵经验。城市更新术语出现于1 9 8 0年, 城市社会学家罗伯·弗贝 (Rob Furbey) 客观地用词源学诠释“更新 (Regeneration) ”, 在拉丁语中指再生 (Rebirth) 。在新自由主义时期, 这一术语开始出现在英国相关城市政策中, 相较于其他国家, 可谓较早提出城市更新理念。英国政府强调更新是关键, 不仅能拯救经济也能成为国家灵魂。在当时背景下, 这一术语成为一种生物学隐喻, 即衰退地区的伤疤或毒瘤需要更新活动区以治愈城市身躯。城市更新的挑战是它不能作为一个独立过程, 需与城市规划政策密切联系, 同时受更广范围的经济、政治和环境因素影响, 最终与全球经济密不可分。

1) 20世纪50～70年代, 英国战后城市受到重创, 住房问题亟待解决, 因此, 该阶段的城市更新以战后重建为主, 其中住房建设占多数。

2) 20世纪80年代末至90年代初, 通过大量城市外围开发, 经济发展迅速, 但却影响了城市中心的经济发展。

3) 20世纪90年代末, 在城市开发上政府作出巨大转变, 为满足住房和开发需要, “棕地”、城市内部先前已开发的土地成为主要战略开发目标。这一战略目标在2000年正式发布, 《规划政策引导 (Planning Policy Guidance, PPG) 》第三条规定:地方政府新开发住房的60%必须在棕地上进行开发。这一目标推动了城市更新, 迫使地方政府和开发商瞄准现有城市项目。城市土地价格较高, 开发商为追求更高回报, 普遍建造公寓, 新公寓数量从2000年的23626间增长至2006年的56823间。新建住房增长一定程度上刺激了城市经济增长。

随着人们逐渐意识到城市更新不能只被贴上经济增长标签, 而应平衡经济、社会和环境因素, 环境保护和经济增长同等重要。面对全球气候变化, 如何使城市可持续发展更为重要。政府强调城市更新模式要与环境因素相联系, 如能源消耗、废弃物产生等。在此背景下, 城市更新开始强调高品质设计及详尽规划空间。城市更新不仅扮演着推动经济发展和扭转工业城市衰退的作用, 还帮助传达政府有关可持续性议程。

1979年保守党上台后, 城市开发过程中私有企业成为生力军, 国家不再扮演主要角色, 只起到控制干预作用并为私有企业介入创造条件。这并不意味着私企完全主导城市再开发, 地方政府仍具有更多控制权且减少了公共开支。在具体实施过程中, 地方政府为追求政绩, 通常将开发重点投入到易开发且见效快的项目上, 搁置条件差、难开发的项目。

为改变这种局面, 各地成立城市开发公司 (Urban Development Corporation) , 目标是完善开发区域的基础设施和推动经济发展, 如著名的伦敦道克兰开发公司。城市开发公司在开发区域建设大量新办公楼, 甚至大型公司的总部大楼, 土地升值、房价升高、租金上涨, 带来诸多就业机会, 经济快速发展, 成为极端富裕地区, 但这让大量原住居民无法负担飙升的房价及生活开支, 被迫离开。因此, 后期城市开发公司因较少考虑当地社区利益如教育、健康和社会福利而饱受争议。

2004年《规划与强制购买法案》规定地方政府有责任和义务监管城市更新规划设计。2005年政府出台《规划政策声明 (Planning Policy Statements, PPS) 》代替《规划政策导引》, 其中, 声明履行可持续开发:规划要把当地社区包含在内, 考虑共享视角及策略, 即该区域应如何开发以实现更为可持续性的开发模式 (ODPM, 2005) 。2006年出台《规划政策声明第3号文件》规定:城市更新中有关住房的开发应以市场驱动方向为主要依据, 强调高品质设计、保护及再造生物多样性, 并通过提供经济适应房实现混合社区。

2012年《国家规划政策框架 (National Planning Policy Framework, NPPF) 》取代《规划政策声明》, 此后, 该框架不断修正沿用至今, 持续指引城市更新的实施。该框架详细规定了城市更新在3个维度的主要目标。

1) 经济目标建立稳固、敏感性强、具有竞争力的经济活动。通过确保合适类型的土地, 在对的场所、时间, 满足需要, 以期能够支持生产力的增长、创新与提升;通过确保城镇中心活力, 明确其为地方社区的核心。此外, 应鉴定基础设施是否完善并协调其完善。

2) 社会目标支持强壮、有活力、健康的社区。通过确保足够数量且户型多样的住房, 以满足当前及未来需要;培育设计安全的建造环境, 提供便利的服务和公共空间, 这些服务和空间能反映当前及未来需求, 且支持“健康、社会文化福利良好的社区”。

3) 环境目标不断保护并提升自然、建造和历史环境, 包括实现有效的土地利用、提升生物多样性、慎重使用自然资源、最大限度减少废弃物和污染、减缓气候变化及向低碳经济转变。

克莱德滨水区 (Clyde Waterfront) 位于苏格兰。在2013年英国前百名更新项目中, 克莱德滨水区名列前茅, 是英国近年来最大、最成功的更新项目之一, 也是一个持续20～25年的更新项目。苏格兰政府、苏格兰企业协会、格拉斯哥市政厅、伦弗鲁郡政府、丹巴顿郡政府之间开展战略性协作, 致力于推动克莱德河沿岸13英里范围内的经济、社会和环境更新, 以人和社区为核心, 目标是开发一个有活力、繁荣的克莱德河。13英里范围指从格拉斯哥市中心经过伦弗鲁至丹巴顿 (见图1) 。该区域因船舶业的衰落而破败, 百废待兴。该更新项目计划投资50～60亿英镑, 计划建造44万m²新建筑, 创造2万多个新就业岗位。但在实际更新过程中, 就业机会远超预期, 证明其更新的成功性。

克莱德滨水区包含6个主要开发区域:格拉斯哥市中心、太平洋码头和苏格兰会展中心、大高文和格拉斯哥港、伦弗鲁河畔和斯科特斯顿、克莱德班克和厄斯金、老基尔帕特里克至丹巴顿 (见图2) 。其中以格拉斯哥市中心区域的国际金融区及太平码头的创意克莱德最具代表性, 环境提升是克莱德滨水区发展的重点所在。

克莱德滨水区建设始于2001年, 最先从建设格拉斯哥国际金融服务区开始。该区功能依托于原有金融区, 由公共与私营部门共同投资完成, 已投资的10多亿英镑中超过90%来自私营部门。

在开发过程中, 金融区致力于提供顶级的基础服务设施, 这是金融区的一个致命吸引力。区域内道路便捷, 45min驾车范围内辐射3个国际机场, 最近的是格拉斯哥国际机场, 仅有15min车程, 每天有60次往返于伦敦的航班, 90次航班到达世界其他国家 (见图3) 。格拉斯哥中央火车站是除伦敦火车站外最大的火车站, 紧邻金融区东边界, 金融区西边界紧靠M8高速路, 可快速通行至其他区域 (见图4) 。金融区开发伊始就安装了顶级网络设备, 英国最大通讯公司BT早期介入, 投资5000万英镑用于宽带建设, 已建成15km², 实现光纤全覆盖, 目前正在升级为光纤网络, 较以往平均速度快100倍。另外还推出了“快速入驻通道”, 即装备已到位, 金融公司只需“拎包入驻”即可。

金融区建设中及建成后, 不断完善公共空间投资, 力求实现金融区高品质经济、社会和环境目标。截至2016年, 通过新的投资、扩展或多元化开发, 带来超过15000个就业岗位, 摩根大通、摩根斯坦利、巴克利、法国巴黎银行、海曼斯·罗伯森养老与福利金融咨询等相继入驻。金融区由最初的格拉斯哥市中心以西1km²范围, 向北、东、西扩展到涵盖市中心更大范围, 成为格拉斯哥的一个重要“城市品牌”。格拉斯哥市中心也成为滨水区沿岸的核心, 实现新时期下的“腾飞” (见图5～7) 。

创意克莱德始建于2007年, 是基于苏格兰政府提出的推动苏格兰经济影响力而确定的项目, 旨在创造稳固、敏感性强、具有竞争力的经济活动 (见图8) 。

开发伊始, 项目致力于打造一个繁荣兴旺的河畔社区, 成为媒体、技术和创意思想产业的理想家园。在这里, 你可以天马行空, 提出任何大创意和产生任何创造性活力, 这里为你提供实现梦想的土壤。开发过程中, 苏格兰企业协会、格拉斯哥市政厅、创意苏格兰、BBC苏格兰、格拉斯哥大学、苏格兰会展中心、苏格兰电视台、格拉斯哥艺术学院、格拉斯哥商会、格拉斯哥电影城和格拉斯哥科学中心等公共部门与私营部门多方协作, 推动了创意社区的发展。如今该区已成为苏格兰规模最大的创意产业孵化基地, 是一个融合了产业、商业、餐饮、娱乐、社交、办公、工作室且居住有活力、健康的社区。园区内不仅有BBC苏格兰总部 (见图9) 、苏格兰电视台总部 (见图10) 、苏格兰电影城、格拉斯哥科学中心 (见图11, 12) 、融资广播电台、创新产业信息咨询公司、苏格兰会展中心、格拉斯哥艺术学院数字化设计工作室等, 还有其他各类中小型文创企业。

克莱德滨水区不仅大力发展商业、住房、办公、医疗、娱乐等能减缓气候变化、减少废弃物和污染的低碳经济, 同时也提升环境, 针对生物多样性、保护自然和历史环境做出大量工作 (见图13～17) 。

克莱德滨水区6个主要区域的开发项目总量、环境提升项目、所占比例计算以及整个克莱德滨水区项目总计如表1所示。数据说明环境提升项目在所有开发项目中占比较高, 如老基尔帕特里克至丹巴顿、大高文和格拉斯哥港分别高达45.5%及37.7%, 整个区域环境提升项目约占总项目量的33%。

通过对英国城市更新发展与实施理论回顾及克莱德滨水区案例分析, 总结英国城市更新经验如下。

1) 公共部门与私营部门共同开发, 公共部门主要起监管作用, 私营部门是投资主力军。

2) 城市更新政策不断完善, 由最早推动经济发展到当前注重经济、社会和环境的综合更新。

3) 提供顶级基础服务设施与装备, 并在后期不断升级以保持较高的竞争力与发展潜力。

4) 以市中心的繁荣发展为核心, 强调低碳经济的多元化发展, 从而带动整个区域发展。

5) 建设功能复合、强壮、有活力、健康的社区, 成为人们向往的家园。

6) 大力发展环境项目, 提升生物多样性、保护环境资源。