我国经济社会持续发展特别是近年来城镇化进程不断推进,在此过程中所衍生的建筑能耗过大问题也日渐凸显。建筑物只要投入使用,就必然因照明、采暖、制冷以及各类建筑设备运行而产生能源消耗。但是也应当看到,为业主提供更舒适建筑内部环境的能源消耗,往往能够在管理者可控范围之内。正因如此,建筑及其附属设备运行所导致的能耗才是建筑节能降耗控制所应重点关注的范畴,应当探索采用合同能源管理(EPC)等节能合作业务模式,切实将建筑运行过程中所发生的能源消耗控制在一个合理的范围。所谓合同能源管理,就是节能服务公司(ESCO)与用能企业之间以契约形式约定节能合作项目的节能降耗目标,前者为实现目标向后者提供必要的专业能源管理服务,而后者则以节能效益支付前者投入及应得利润的节能服务机制。具体到建筑领域,公共建筑合同能源管理是指为专供人们进行公共活动的大型建筑,提供节能诊断、融资、改造以及改造后节能运行维护等一条龙服务,并以与用户分享节能改造取得的节能效益回收投资、实现盈利的一种商业模式。中国节能协会数据显示,我国既有已建成建筑面积超过400亿m²,各类公共机构约180万家,建筑面积80亿m²,其中仅有1%为节能建筑,建筑能耗占全社会能耗的35%左右,建筑节能改造市场的空间和潜力巨大。然而国内自1997年开始成立示范性节能服务公司以来,不少ESCO由于综合技术服务能力和融资能力差,行业规范和诚信体系不完善,只能开展低价竞争;用能客户方面配合积极性不高,导致节能公司的投资回报难以实现。针对这些问题,适时将碳排放权交易引入公共建筑合同能源管理项目,设计构建合理的交易运作模式,通过收益杠杆调动参与双方节能减排的主动性和积极性,促进节能技术在建筑领域的应用推广。

近十几年来,在建筑节能改造市场需求的驱动下,国内节能公司数量连年递增,从2005年的76家成长为2019年的6547家,在此过程中建筑合同能源管理机制和节能技术服务水平都得以不断成熟提升,呈现出从跳跃式发展向平稳渐进过渡的态势。总的来看,国内公共建筑合同能源管理和节能服务产业市场规模较大,产业配套齐全,从业队伍及人员持续壮大,但也存在节能服务公司“多而弱”、“小而散”,以中小企业为主,产业集中度低,市场低价竞争激烈等问题。

自2008年颁布《民用建筑节能条例》以来,《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》(国办发〔2010〕25号)、《合同能源管理项目财政奖励资金管理办法》(财建〔2010〕249号)、《“十二五”公共建筑节能专项规划》(建科〔2012〕72号)、《绿色建筑行动方案》(国办发〔2013〕3号)、《公共机构节约能源资源“十三五”规划》(2016年)和《“十三五”控制温室气体排放工作方案部门分工》(2017年)等政策意见和工作方案相继出台,从不同侧面强调建筑节能重要性,为建筑合同能源管理项目的推行提供政策扶持。

2017年国家发改委制定发布《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》,标志着国内碳排放权交易体系的顶层设计已经完成并正式启动,全国范围的碳交易市场以电力行业为突破口开启了建设推广步伐。作为碳排放的三大主要源头之一,建筑碳排放加入碳交易是通过市场机制落实温室气体减排的重要措施。在国内现有7家碳排放权交易所中,天津和深圳率先分别于2010年和2013年开始试点建筑碳排放权交易。天津市在2018年新一轮机构改革之前,由市发改委主导制定发布了《天津市民用建筑能效产品交易规则》、《天津市民用建筑能效交易实施方案》等建筑碳交易政策规定,指导天津排放权交易所开展市场交易和管理。能耗定额依据天津市建筑供热面积和能耗标准确定,建筑用能单位的年度碳排放量报告经天津市发改委审核批准后提交核证机构予以核证,核证通过后获取碳交易配额并在效能专业委员会进行减排量交易备案;深圳市政府专门划定建筑能耗基准线,能耗未达基准线的建筑可通过市场交易出售节余的碳排放配额,能耗超标过线者则需额外购买碳配额或接受经济处罚。截至2019年底,深圳共有986栋大型公共建筑接受碳核查,该市碳市场建筑碳交易累计成交602万吨,成交总金额达1.87亿元。深圳市建筑碳交易的运作流程具体如图1所示:

2011年10月,国家发改委下发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》(发改办气候〔2011〕2601号),批准北京、上海、广东、天津和深圳等七省市开展碳交易试点后,几乎每年都会出台有关碳排放交易的政策规定,诸如《温室气体自愿减排项目审定和核证指南》(发改办气候〔2012〕2862号)、《碳排放权交易管理暂行办法》(2014年)、《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》(发改办气候〔2016〕57号)等一系列规范促进碳交易市场发展的文件渐次发布。应对气候变化职能因机构改革被调整划分至生态环境部后,生态环境部于2019年3月起草发布了《碳排放权交易管理暂行条例(征求意见稿)》,面向全社会公开征求意见,为碳交易立法迈出重要一步。由此可见,国家顶层设计层面对碳交易市场建设极为重视,引入市场机制进一步推进建筑节能改造的面上推广是未来必然选择。

将碳排放权交易市场机制融入公共建筑合同能源管理之中,既能为建筑节能改造推进提供持久动力,又能为公共建筑节能改造拓展低成本融资渠道,经过天津、深圳两地多年试点后,目前已经具备了运作实施的基本条件。一是国家政策导向鲜明,一直以来都是释放出鼓励扶持碳交易市场构建,以此带动生态文明建设战略推进的政策信号;二是清洁发展机制(CDM)和自愿碳市场的发展极大刺激拉动了碳排放权交易的活跃度,天津和深圳的实践也为碳交易融入公共建筑EPC,积累了丰富的实务经验;三是多年来政府先后出台的建筑EPC和建筑碳交易扶持政策,也为碳交易融入建筑EPC提供了政策法规基础。

一经政府无偿分配或通过交易市场有偿购得,碳排放配额便成为用能单位公共建筑业主的私有财产,与节能公司通过EPC项目运作为他们带来的节能减排效果并无直接关联,在建筑能耗划线总量控制和配额分配的碳排放权交易市场基础准则下,碳排放权与其它商品一样是具有价值的资产,能够在碳交易市场上进行交换,减排难以达标的用能单位可以向超额完成减排目标者购买碳排放权。合同能源管理给用能单位带来的节能效益并不能影响政府核证分配的碳排放配额额度,但是节能改造后公共建筑必然产生减排效应,由此产生的更多碳排放配额结余便可以通过市场交易变现,使用能单位业主和节能公司都能得到相应的经济收益。

如果将碳交易融入公共建筑合同能源管理项目,那么在节能公司与用能单位公共建筑业主签订EPC合约时,可以提早将建筑碳排放配额作为交易内容,合同约定双方的碳配额分配占比及使用权利,把碳交易转化为节能投资与收益的有机构成部分,从而消化公共建筑EPC项目的外部风险,增加双方的节能收益。但即便如此,从EPC交易经济实质来看,公共建筑碳排放配额先于EPC项目节能效益而客观存在,其所有权始终归用能单位公共建筑业主一方,只不过是出于为节能公司在节能服务中更好发挥效能、取得更好效益创造便利的目的,而协商约定了碳排放配额的使用权利。

节能公司(ESCO)与有意向实施节能改造的公共建筑业主订立EPC节能服务合同,单独或共同向业主的建筑节能项目投入资金,提供建筑节能优化设计和能源利用效率审计方案,组织进行材料和设备采购、施工管理、跟踪监测、后续运维管理及培训等,最终通过与公共建筑业主分享合同能源管理所产生的节能效益而实现自身盈利。

签订EPC合约的公共建筑业主在节能改造完成后的合同期内,用原本支付能耗的资金来负担改造后降低的能耗费用和EPC项目应付费用,合同期满后将独享节能改造所带来的长期收益。所以说,公共建筑业主参与EPC节能改造的内在动因无外乎投资获利和风险转嫁。

较之传统建筑节能改造项目,公共建筑EPC项目运作模式具有以下两大优势特点:一是能够将实施节能改造的资金风险和负担转嫁给节能公司,打消资金和精力占用顾虑,刺激提高公共建筑业主参与节能改造的积极性;二是节能公司通过大量节能改造项目的实施来提高技术和管理能力,摊薄节能改造成本,最终仍能从节能收益中实现盈利,并在项目前期有效纾解建筑业主的节能改造资金压力。常规公共建筑EPC项目的运作模式如图2所示:

在公共建筑EPC项目中融入碳排放权交易,需要该项目真正能产生节能效益以确保有结余的碳排放配额用来参与市场交易。为此,节能公司在项目可行性评估阶段就要做好公共建筑节能诊断、节能减排预估等前期准备工作,力求拿出最适合项目实际的专业设计方案,凭借出色的节能方案做好项目融资,为项目前期运作提供资金保障;公共建筑业主需确保取得参与碳交易资格,并主动配合管理部门完成碳排放监测、核证及碳配额分配工作,与节能公司就碳排放配额交易权分配比例、EPC项目类型、融资渠道、碳交易收益分配等事项做好合同约定。

拟采用融入碳交易的合同能源管理模式运作的公共建筑,其既有能耗费用应超出正常水平,具备节能减排和费用缩减的空间,且能够提供近两年建筑设备运维管理的历史能耗数据,以便为精准做好节能效益评估、耗能问题诊断和用能效率审计提供数据支撑;该公共建筑产权单一明晰,以免在后续运作过程中出现不应有的产权纠纷;公共建筑业主经济实力较强、资信水平较高,足以支撑长达数年的EPC合同运行期;公共建筑现有业态及运营管理相对稳定,以免波动较大造成前期节能资金的无效投入;公共建筑业主应配齐配强节能减排专业管理人员,确保合同运行期各项节能措施落到实处。

节能公司作为碳交易主体的前提条件是,EPC项目合作双方选择采用节能效益分享型EPC模式,公共建筑业主已取得碳交易资格资质,并通过合同允诺把属于自己的全部碳排放配额和碳交易权交由节能公司支配。其项目及碳交易运作模式框架如图3所示:

公共建筑业主通过所在区域政府建筑能效和碳排放权监测核证机构取得碳配额,也可按照所在地碳交易规程通过拍卖、购进等形式有偿获取碳配额;节能公司对标的公共建筑实施节能诊断,制定建筑节能改造方案,估算EPC项目未来节能效益,与用能单位业主合同约定节能减排效益的分享方案;业主将节能改造方案报送政府有关机构审核,获批后可申请节能技术奖励或节能专项补贴,节能公司则凭借核准后的节能改造方案向金融机构融通资金;双方协商将公共建筑业主所有的碳配额和碳交易权交由节能公司支配,并商定未来碳交易所获收益的分配方案;节能公司将合同期内可以支配的碳配额和EPC项目阶段性节能收益作为基础资产,通过让股或者抵押等融资手段向金融机构筹借项目启动资金。

节能公司依循节能改造方案和设计要求开展材料和设备采购,在尽可能不影响公共建筑内原有业务正常进展的情况下,进行节能改造施工,安装调试节能设备,并组织相关管理人员参加节能技术培训;节能公司与业主借助专业技术力量共同确认合同期内节能实效,按约定分阶段分享节能效益。在合约终止前碳配额和碳交易权由节能公司统筹掌握,碳交易获利和碳配额结余按合同规定双方进行分配。

合同终止时节能公司应将EPC项目形成资产的所有权交还公共建筑业主,碳配额和碳交易权也将归还业主支配,双方通过政府碳排放监测核证机构精确核算碳排放减排量和节能量,双方依约分享EPC项目节能效益;节能公司除了获取因节能改造达标而应得的报酬外,还将分享碳交易收益,公共建筑业主在合同终止后将继续享受EPC节能改造所带来的节能效益。

该运作模式特点:一是节能公司借助其专业人才优势,在碳交易知识和经验方面远胜公共建筑业主,以其为碳交易主体有利于获取更高的碳交易回报;二是更早地为EPC项目获得稳定现金流,有助于节能公司和业主降低交易运作成本。节能公司运用碳交易收益进行融资从而使项目收益期提前,能够对冲因客户违约和节能失效而导致的EPC风险。额外的碳交易收益也更能刺激调动业主参与节能改造的积极性;三是由于在项目初期便将碳排放配额售出,若节能效果不达标或超额排放,将面临政府主管部门的处罚,由此节能公司和业主都将遭受经济损失。

建筑业主为碳交易主体的前提条件是,合作双方选择采用节能效益承诺型EPC模式,公共建筑业主已取得碳交易资格资质,并负责项目资金筹措和碳交易相关事宜。具体运作模式如图4所示:

公共建筑业主通过政府分配、拍卖和购进等形式取得碳配额,可在所处地域碳排放权交易所阶段性挂牌参与交易;节能公司对标的公共建筑实施节能诊断,制定节能改造方案,双方在预估节能改造效益的基础上商定节能减排效益的分享方案;公共建筑业主负责项目资金筹措,主要用于项目启动、材料和设备的采购,在此过程中业主可将报审获批后的节能改造方案作为主要材料,将碳配额和EPC项目阶段性节能收益作为基础资产,通过让股或者抵押等融资手段向金融机构筹借资金。

业主先期投资到位后,节能公司开展材料和设备采购,在尽可能不影响公共建筑内原有业务正常进展的情况下,进行节能改造施工,安装调试节能设备,并组织相关管理人员参加节能技术培训;碳交易始终由业主主导进行,双方按约定分阶段分享包括碳交易收益在内的节能效益。

合同终止时节能公司应将EPC项目形成资产的所有权交还公共建筑业主,请专业第三方评估机构评估EPC项目节能效果,双方依约分享EPC项目节能效益。

该运作模式特点:一是在资信和市场声誉方面公共建筑业主要优于节能公司,以其为主导更容易取得金融机构的信赖;二是在国内碳排放权交易体系尚不够成熟健全的情况下,以公共建筑业主为碳交易主体,能够规避碳配额支配权转移、期权转让等碳交易过程中诸多不确定性因素所导致的交易风险;三是公共建筑业主大多缺乏碳交易实务经验,可能影响碳交易获利水平,碳交易收益也有可能被业主挪作他用而非用于EPC项目运营。另外,一旦EPC项目节能效果不佳,业主将独自承担偿债风险。

友谊商厦是天津一商集团所属大型商场,该商场总建筑面积8.9万平方米,改造前空调冷热源为4台燃油溴化锂吸收式空调机组,由于使用年限过长加之设备运维管理不善,空调系统运转效率低下、能耗过大,亟需加以改造优化。为此,一商集团与天津市建筑节能服务公司(以下简称“节能公司”)于2015年12月达成协议,采用融入碳交易的公共建筑合同能源管理运作模式,由节能公司运用三联供技术对该商场空调系统实施节能技术改造。双方合同约定先期设备投资费用双方各负担一半,每年分享节能效益的一半,合同服务期为三年,该EPC项目投资及回报情况如表1所示:

双方采用以业主天津一商集团为碳交易主体的公共建筑EPC项目运作模式,在项目建设期,一商集团向天津市民用建筑能效专业委员会申请取得了碳交易资质资格,向天津市民用建筑能效核证机构申请核证碳配额,共免费取得碳配额2200吨/年;节能公司在对友谊商场空调系统进行节能诊断的基础上,拿出了采用替代直燃型溴化锂冷热水燃油机组冬季供热、夏季制冷、同时利用能量发电的节能改造方案。该方案经天津市节能办审批通过后,获得政府财政补贴267万元(按30元/m²计算)。一商集团以此向天津银行申请节能改造专项低息贷款300万元,融资成功后基本解决了EPC项目的前期启动资金;在合同服务期内,节能公司购买了新的空调机组和必需的节能材料,完成了设备安装调试,并对商场空调系统维护管理人员进行了专业技术培训。一商集团作为碳交易主体,2016-2018年连续三年在天津排放权交易所挂牌出售节余碳配额,每年获得碳交易收益63万元;在2018年底合同终止时,节能公司将EPC项目形成的资产包括空调机组、运维管理方案、配套节能技术等向一商集团进行了移交,经天津市民用建筑能效核证机构评估测算,该EPC项目在三年服务期内共获得节能效益1301万元,取得了实实在在的节能效果。一商集团按照合同约定,支付节能公司325.25万元作为节能效益共享酬金。

通过公共建筑合同能源管理融入碳交易的可行性分析,分别设计以节能公司和公共建筑业主为碳交易主体的公共建筑EPC项目运作模式,并以天津一商集团所属友谊商场融入碳交易的EPC空调系统改造项目为例进行实例印证后,发现将碳交易融入合同能源管理,能够明显增加合作双方的节能收益,化解EPC项目的外部风险,刺激调动公共建筑业主参与合同能源管理的积极性,不失为现阶段实施节能改造、推进EPC项目面上开展的优选运作模式之一。