2017年11月份,财政部下发92号文,通过负面清单严控新项目入库,在全国范围内开始对总投资超17万亿元的万余个PPP入库存量项目进行集中清理,清退不合规项目。经过近一年的清理整顿,业内认为,PPP规范工作或已暂告一段落。其后,《关于2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划草案的报告》、《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》等PPP项目相关文件的颁发,使得PPP项目规模稳步增长。据《全国PPP综合信息平台项目管理库2019年报》统计,2019年末,管理库项目达到9440个,同比增长9.1%,涉及投资额14.4万亿元。虽然各方面数据都表明我国PPP项目的发展前景较为可观,但诸多因素使得部分大型建筑企业在开展PPP项目过程中仍风险重重。如何厘清PPP项目全过程风险管理存在的问题并有效应对,显得尤为重要。

PPP项目包括项目识别、项目准备、项目建设、项目运营及移交四个阶段,如图1所示。

对于建筑类集团公司而言,项目决策的制定关系着公司短期的发展方向及业绩营收。PPP项目决策制定越科学合理,越能确保项目后续工作得以顺利进行,并且为公司带来持续稳定的收益,反之,缺乏科学合理的决策制定,不仅会给公司带来巨大的经济损失,还可能阻碍公司的健康发展。

我国于2014年开始大范围推广PPP模式,且陆续出台了关于PPP的政策法规,将PPP项目的试点建设、应用、法规约束、落地标准等涵盖其中,集团公司可从此类内容中解读国家对PPP项目的规划及未来发展方向,及时对公司发展战略做出调整,为此,集团公司应对国家所出台的PPP项目相关政策予以高度重视。

由于PPP项目大多属于公共基础设施,加之其施工环境大多处于居民区或距离群众生活区较近的位置,尤其是一些生活垃圾焚烧发电等环保类PPP项目的实施,更应当在这一阶段将公众利益考虑在内。近些年公众环保意识不断提升,倘若因项目而损害周围关联群体的利益,势必会影响PPP项目进程,甚至造成项目终止的风险。

大多数集团公司承接的PPP项目属于可运营性,建设资金回收及公司盈利主要来自于合同规定中项目建设完成后的运营收入及政府缺口补助,即由中标投资人市场化运作经营性商业、物业获得收益,仍存在的缺口部分由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式,给予社会资本或集团公司经济补助。这一阶段中,集团公司风险管理要点主要有两方面:

在PPP项目中,合同的签订是项目顺利开展的前提,也是各参与方彼此之间权利义务关系的确定或调整,根据不同项目需要,各参与方所签署的合同内容、主体不尽相同,例如融资合同由集团公司与社会融资方签署、PPP项目合同由项目实施机构与集团公司签署,运营合同由集团公司与外包运营商签署等。这些合同的内容皆由各参与方磋商共同制定,在确保各方均能合理主张权利,妥善履行义务的前提下,内容详细且条理清晰,风险合理分配,明确权利义务,为后续PPP项目建设、运营及移交奠定基础。

如上文所述,集团公司的资金回收渠道主要来源于合同规定内项目完成后承包方运营期所得及政府补贴,企业回收资金获取利润则需要依靠该企业财务部门对所承接的PPP项目进行财务测算,以便确定地方政府的补贴金额,过高或过低地估测项目收益,都会给企业造成一定的损失。

PPP项目的融资方式主要包含融资租赁、财政专项资金、项目贷款、PPP项目专项债等。不同的融资方式在融资金额、使用限制等方面存在一定差异。如财政专项资金融资虽然无需抵押和无偿使用,但申报流程及拨款时间长;项目贷款融资虽然需要支付一定的利息,但其融资金额较高且融资年限长。从资金营收角度来看,在PPP项目建设阶段,收入基本为零,而建材的购买、建筑设备的租用等一系列事项都需要充足的资金支撑,一旦资金链断裂,对项目施工进程存在较大影响。为此,集团公司应谨慎选择融资方式进行融资。

施工方案在现场施工过程中具有流程约束、质量规范、安全引导等作用。如施工的方法、顺序、设备、进度、监督等均是该阶段的重点事项,也是施工方案制定的主要内容。合理有效的施工方案制定有助于集团公司对整个施工环节的掌控。此外,由于建筑施工所涉及的人员、设备较多,部分人员需要高空作业,尽管企业高度重视施工安全,但仍潜在部分安全问题,例如施工人员操作失误造成的设备损坏、事故导致的人员伤亡、高温或设备施工火花引起的火灾等,施工方案制定时若能将上述事故发生的诱因考虑在内,则能尽可能降低突发性安全事故。

在这一阶段PPP项目成本控制要点主要包括人工成本费、建筑维护费、设备保养费等事项,制定合规合理、真实完整、条理清晰、内容详细的PPP项目成本控制目标及制度,项目成本控制规划合理,降低公司成本消耗,同时警惕物价上涨带来的不利影响,不断提升企业经济效益,增强其在激烈市场竞争中的生存能力。

集团公司之所以参与PPP项目,主要是为了获得高额回报,与传统模式不同的是,PPP项目建设的获利主要来自于政府补贴及项目运营期间盈利情况。作为PPP项目的建设方,在项目运营阶段收益越高,集团公司所能获得的利润就越大,可能超过公司规划的预期收益额度,若项目运营期间盈利较少,则集团公司就只能通过政府补贴来获取定额收益。

LY建设集团股份有限公司(以下简称集团公司)始建于1980年,是一家拥有国家特级资质(房屋建筑工程总承包特级资质)和五个一级资质的大型企业。集团公司紧跟时代及市场变化的需求,为承接PPP项目进行了充分的准备,自2015年起开始承接PPP项目,截止2020年6月该企业承接PPP项目80余个。下面以此公司为例,分析PPP项目全过程风险管理中存在的问题。

《关于集团与各子公司的运行机制和经营管理权限的管理规定》中规定,原则上集团公司不直接干预各子公司的日常经营活动。简而言之,子公司在不影响集团公司所下达任务的前提下,可承接本身主要经营的其他业务。集团公司旗下有40多家子公司,分布面积较广,集团所承接项目多由子公司独立制定决策,如:山东青岛智慧动能科技园PPP项目,集团公司与子公司上海某企业管理有限公司(简称:上海公司)均享有对该项目的决策制定权,而上海公司的PPP项目决策应当根据集团公司的战略目标来制定,一旦上海公司PPP项目决策缺乏科学合理性,将会给包括集团公司在内的项目参与方造成巨大的损失。

PPP模式在我国发展时间较短,其相关法律体系仍处于完善阶段,如全国人大常委会2014发布的《中华人民共和国政府采购法(2014修正)》、国家发改委2015发布的关于切实做好《基础设施和公用事业特许经营管理办法》贯彻实施工作通知、财政部印发的《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》(财库〔2019〕38号)、《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)等。相关政策及法规文件的出台和相关条款的更新变动如果与已经签署的PPP项目合同存在偏离,或改变PPP项目采购、付费等现有项目建设流程、机制,就会增加PPP项目实际建设过程中的不确定因素。

PPP项目所涉及的群体除地方政府、项目承接方及社会资本方外,还包括施工所在地的居民以及环保部门等。若项目承接方在施工阶段与其他关联群体缺乏有效的沟通,极有可能对建设项目造成一定的负面影响。如在连云港经济技术开发区东方大道107号连云港锦绣香江置业有限公司三期住宅项目中,集团公司在该阶段并未与连云港经济技术开发区的居民及环保部门等其他关联群体进行有效沟通,或是取得相关证明,导致环境噪声污染严重影响周围其他关联群体的正常生活,而受到连云港市生态环境局的行政处罚,既影响了公司形象,又拖延了项目进程。

集团公司每年所承接的PPP项目数量较多,且多数PPP项目需要建设配套设施,为此,集团公司需要依照各项目类型,与项目涉及的各单位签署不同的合同,如与地方政府签订合同时,主要涉及项目建设时间、风险承担、项目标准等内容,与社会融资方签订的合同主要涉及融资规模、运营利益分配等事项,与外包方及供应商所签订的合同主要包含责任划分及财务交易等。每一合同对于集团公司来说都至关重要,且需要依照合同内容承担相应的风险,所签署的合同内容不完善或者条款不明确,在出现纠纷时会给公司带来不确定的经济损失。

PPP项目以地方政府为主导,通过竞标方式选择承包方,以社会融资的合作方式共同完成。在竞标过程中,各公司依照财务核算盈利结果,提交项目建设规模方案及报价进行投标,政府方从众多投标公司中择优选择一家完成招标工作。投标公司的企业资质、报价、综合实力等都对中标产生影响,而项目建设规模规划及报价是以财务核算为基础。过高的报价对于竞标造成不利影响,过低的报价也会对后期的工程质量和企业利润产生影响。

如集团公司2019年所承接的某文体小镇PPP项目,依照集团公司与地方政府签订的合同规定,项目计划总投资214807.96万元,其中建设投资197167.96万元,建设期利息17640.00万元。项目建设由项目公司负责实施,政府指定机构股权比例为20%,社会资本股权比例为80%。在项目公司成立前,文体小镇项目所发生的部分前期费用,已由政府方垫付,项目公司成立后承担并支付,计入项目总投资。集团公司的建设资金大多来自于社会投资方或银行抵押贷款,一旦资金链发生差错,整个项目工期就会受到影响,面临违约的风险。

如集团公司所承接的某城区内河水环境综合整治工程PPP项目,该项目包括对城区主要内河进行河道整治、河道截污、河道配水、河道景观工程(含市政配套)与智慧水利等五个工程,治理总长度为17.84km。其中河道整治及河道截污工程需要清淤、新建河道护岸、水生态修复及截污管道铺设等多项工作,涉及到水下施工,施工方案设计需要细致勘察水底情况,工程量较大,合同规定施工期仅有两年,如施工方案设计耗费时间较长,极有可能造成延误工期的风险,同时智慧水利工程的建设需要利用三维仿真技术试点应用、视频图像识别技术试点应用、水利计算模型应用和大数据分析技术试点应用,集团公司在该领域中人员力量储备较少,需要依靠外部聘请专家和专业队伍来完成。这也为该项工程的完成时间增加了不确定性。

PPP项目大多建设期较短,仅有3-4年左右,这一阶段内施工所需物资物价较为稳定,与施工预算差异较小。相较于建设期而言,PPP项目的运营期大多为10-20年,且项目运营期间,集团公司依照合同规定,应对项目建设所包含的系列设施进行维护和维修。长期的项目运营期间,设备维修所用材料物件难以稳固,一旦物价上涨幅度超出财务预算标准,则有可能存在超额支出的可能。

单就集团公司而言,尽管该企业在建筑领域积累了丰富的施工经验,但在项目运营阶段所需要的经验与人才储备皆有所欠缺,导致了该企业在PPP项目运营阶段中,大多将项目运营事项委托至第三方代为管理,缺乏直接管理权的同时,运营方向及盈利情况也无法掌控,并且还需要支付第三方一定的委托费用,从而降低了项目运营阶段为公司带来的经济收益及运营经验积累。

关于决策制定的权限问题,集团公司可构建相应的决策制定制度,如组建独立的PPP项目决策制定领导小组,各子公司负责决策制定前的信息收集、项目调查、计划制定等工作,由领导小组对子公司所制定的计划进行审核,同时,适当对领导小组进行调整,如旗下个别子公司的制定计划较好,可从该子公司内选取项目负责人填充至领导小组,以领导小组成员名额作为奖励,提升子公司在决策计划制定时的科学合理性。此外,将决策计划制定环节与决策方案审核环节分别进行,杜绝了因个人或子公司权限过大所导致的盲目决策。

PPP项目数据信息的获取对于项目公司来说尤为重要,地方政府作为国家新政策出台后的接触方和衔接者,其信息渠道传播速度及信息时效性都是集团公司远远不及的,为此项目公司应加强与地方政府的沟通交流,及时了解国家最新政策信息,确保集团所承接的PPP项目与国家政策没有负面冲突,为企业赢得更大的利益。

针对与其他关联群体的沟通问题,集团公司可设立独立的PPP业务部门,该部门的主要工作任务是在熟悉PPP相关法律法规及本公司业务的前提下,与PPP项目涉及群体进行问题交涉,如工程扰民、项目用地拆迁、工程污染等。以合法合理的方式对项目建设阶段公司与项目涉及群体所产生的问题纠纷进行处理,将纠纷原因反馈至公司管理层,提升项目涉及群体满意度的同时保证公司项目进展。

合同具有法律效力,签订后违约方将会受到法律及经济等多方面的制裁,且对公司形象影响较大,集团公司为确保在PPP项目中的权益及企业信誉,应完善PPP项目合同规定内容,细化合同条款,明确合同中存在的隐性风险,必要时聘请专业的法律顾问对尚未签订的合同内容进行剖析,确保所签订合同的完善性、合理性。

企业的财务核算水平与整个PPP项目建设息息相关,从投标计划的制定到项目移交时结算收益,都离不开公司的财务部门。为此,集团公司应加强内部财务部门核算精准性管理,提升财务工作人员的职业素养及技能水平,让财务核算高度精准化,避免因财务核算失真而导致的企业亏损,增加PPP项目与财务核算等专业技能的培训,并计入日常绩效考核,切实提高集团公司财务核算整体水平。

针对于PPP项目建设阶段的资金问题,一方面是要与政府达成具体协议,另一方面要兼顾好各方资金需求,同时结合PPP项目工程进度,以市场为导向,合理安排资金投放时间,确保建设资金及时到位。此外,集团公司可选择合适的保险种类进行购买,如工程保险、商业保险等,利用保险作用将资金问题转嫁至保险公司,从而保障自身利益。

依照PPP项目合同规定,项目中标公司是施工风险的主要责任方,施工类型风险发生时,集团公司必须依照合同内容做出赔偿。因此,集团公司在制定施工方案时,要对施工现场进行详细勘察,如地质情况、水源问题、当地气候情况、施工现场是否存在居民小区等。以调查结果为基础制定合理准确的施工方案和施工进度计划;其次,施工方案的制定应考虑到人为和非人为因素导致的工期延误和工地意外事故,针对有可能发生的工程延期情况作出相应补救措施;最后,PPP项目存在中标单位分包项目的情况,集团公司在分包项目时应与承包方签订责任合同,对劳务分包和专业分包公司资质进行考核,避免因资质不达标或管理不善导致的施工问题。

集团公司作为PPP项目的主要风险承担方,应重点掌握项目预算及成本使用情况。定期查验项目完成情况及资金耗费数目,计算各项目建设各阶段的成本耗费,与公司财务预算相对比,明确各阶段成本耗费是否发生偏差,一旦发生应及时制定整改方案并记录在册,依照当下物资损耗对后续工程阶段作出二次成本预估,预估结果超出总建设成本支出时,集团公司应与地方政府及社会投资方进行沟通,申请资金补助,避免因物价波动引发的成本超标导致项目失败。

虽然集团公司每年承接的PPP项目数量较多,但由于运营能力缺乏,集团公司在PPP项目建设时大多依靠建设环节及政府缺口补助来回收资金及获得收益,反而忽视了项目运营阶段所带来的利益。因此,该集团应当采取如下措施来提升PPP项目运营能力:首先,集团公司应培养内部运营人才储备力量,引进或从内部选择学习型人员进行运营能力培训,制定奖励机制,提升培训人员的学习热情;其次,将培训人员分批次分配至集团公司及子公司承接的PPP项目运营环节当中,以理论教学及实际操作结合的方式促进培训人员尽早成才,依托人才储备力量助力公司快速发展。

PPP项目建设关乎到地方政府、项目建设单位及社会投资方等多方面效益,由于项目本身所具备的建设及运营周期长、建设资金投入大、融资难等特点,需要考虑到项目所涉及各方的利益及风险分担等因素,导致在项目的实际建设过程中存在诸多风险,如公司决策风险、融资风险、项目建设风险、运营风险、政策风险以及移交风险等。探索并掌握项目风险发生的重点要点,针对所发现的项目风险管理问题,制定贴合项目特点的完善计划并将之应用到项目风险管理当中,才能够有效地降低项目风险发生的可能,从而促进PPP项目在我国城市化建设中平稳发展,为我国各地区提供更加优质的公共设施及服务。