PPP(Public Private Partnerships,政府与社会合作)模式发源于英国,近年来在全世界范围内得以广泛应用。PPP项目具有公益性和社会性的特点,通常投资成本高、项目周期长、回报率较低,政府负有提供公共产品和服务的义务,社会资本的参与可以有效缓解政府的财政压力,合理分担合作风险,实现双方优势互补,提高公共服务的效率和水平。澳大利亚是PPP模式运用成熟的国家之一,PPP投资环境较好,PPP实践的相关经验和做法对其他国家和地区的政策制定产生了影响,了解澳大利亚PPP模式对于我国PPP的发展具有借鉴作用。

澳大利亚联邦PPP指南将PPP定义为公共部门和私营部门之间签订的长期合同。私营部门参与提供基础设施及公共服务,部分或完整地提供设计、建造、融资、运营和交付期间的辅助服务等,根据所提供服务的绩效,获得合理回报。

澳大利亚PPP模式的发展可以大致分为2000年前和2000年后。2000年之前,随着基础设施投资缺口的不断加大以及“新公共管理”理念和实践的发展,澳大利亚政府进行了一系列提高公共服务效率的政治经济改革,使得公共服务的提供逐渐契约化,公共服务从政府直接提供逐步过渡到私有化、服务外包等交付模式,公共服务的提供有着更清晰、严格的产出说明,支付机制与绩效挂钩等。受英国PFI经验和做法的影响,2000年维多利亚州财政厅成立“Partnerships Victoria”机构并推出同名的政策框架,明确了私营部门可通过伙伴关系参与基础设施和公用事业。2008年澳大利亚联邦政府制定了一些全面和具体的指导原则并广泛应用,一直沿用至今。PPP模式使得政府降低了在公共服务方面的投入成本,提高了产出效率和服务质量。

新南威尔士、维多利亚、昆士兰等人口密集地区签约的PPP项目较多,主要应用于交通运输、市政设施、水业等经济性基础设施,医疗卫生、教育、监狱等社会性基础设施方面也应用广泛。尽管澳大利亚的PPP投资环境相当成熟,但由于严格的物有所值评价、复杂的税务会计制度等原因,澳大利亚的PPP项目数量并不多,PPP项目占澳大利亚政府基础设施总采购的10%以下。

澳大利亚没有专门的PPP法律,联邦PPP政策和指南文件规定了政府机构在投资、采购、开发和运营阶段应遵循的流程以及标准的风险分担和商业原则。澳大利亚政府于2008年11月29日发布了联邦PPP政策与指南,联邦政府统筹和规范各州级政府实施和进行的PPP项目,州政府在操作PPP项目时均需遵守这些文件。各级州政府在遵守联邦政策框架下也会发布适用于各自地区的PPP指南,制定更为详细的评估要求和操作规范。

澳大利亚是联邦制国家,经济性和社会性基础设施的规划和交付主要是州级政府的责任,只有少数基础设施PPP项目由联邦政府集中采购。基础设施澳大利亚(Infrastructure Australia)是澳大利亚联邦法定的独立机构,其主要职能是向联邦、州/领地和地方政府提供关于基础设施事务的咨询意见及相应的协调工作,负责审计全国性的重要基础设施项目,并制定十五年的滚动基础设施规划,与行业和政府合作起草联邦PPP政策与指南。在联邦政府和州级政府中,都有一个依托于财政部门的PPP管理机构,但PPP项目的采购是由最适合提供项目的特定政府部门负责,以确保获得预期结果和产出,在政府的政策和目标内实现项目的成功交付。州政府还设立PPP项目指导委员会,由相关部门人员及专家担任委员,对PPP政策、项目管理、私营机构的选择、工程技术等进行调查研究并提供意见和建议。

澳大利亚政府将基础设施涉及的公共服务分为核心公共服务和非核心公共服务,一般而言政府保留对核心服务的直接控制,非核心服务转移给项目公司。核心服务指政府对服务使用者负有特殊责任的服务,如医疗和教育,非核心服务包括基础设施的维护、清洁、安保、建筑以及其他配套支持服务。

澳大利亚政府在诸多行业应用了PPP模式,联邦PPP政策与指南将基础设施PPP模式分为社会性基础设施PPP和经济性基础设施PPP两类。针对这两类分别提供了两套参考风险清单和分担建议。适用于经济性基础设施模式的服务费用主要由使用者支付,使用者付费的PPP项目大多应用于道路、桥梁、隧道、港口、机场、火车等设施,使用者一般通过票价或过路费、过桥费等支付。适用于社会性基础设施模式的服务费用主要由政府支付,多应用于学校、医院、文化设施、监狱、科研机构等,支付通常是基于可用性的,政府只对可获得的资产或服务提供范围支付费用,并在资产或服务未达到规定标准的情况下减少支付。

澳大利亚政府要求在能实现物有所值的情况下使用PPP模式,物有所值通过对私营部门的提案与公共部门比较值进行定性和定量的评估,确保以更低成本提供更好的公共服务。实现物有所值是政府对于基础设施投资的一个关键要求,考察PPP模式是否优于传统模式,通过全面成本效益分析方法,运用公共部门比较值(PSC,Public Sector Comparator)比较PPP模式和传统模式的全生命周期成本,判断PPP模式能否实现经济上成本最低,效率上产出最大。物有所值包括私营部门提供的服务质量、政府转移风险的程度和项目对政府财政的影响。同时政府决策时也会考虑应用领域、市场吸引力、风险分担方案、对环境和社会的影响等因素。

在PPP项目中,政府与私营部门以合同的形式明确各自的权利义务,澳大利亚政府监管的重点是产品或服务的质量和数量,不干涉社会资本通过什么方法来满足绩效要求,以利于发挥社会资本的能动性和创造性。政府清楚地列出产出要求,而非在投入方面进行过度表述,支付机制通常围绕这些产出说明设计,转化为绩效合同。只有在项目满足产出要求时,政府才能开始支付。

澳大利亚基础设施项目的采购过程一般包括三个关键步骤:服务需求识别、项目评估和采购策略制定、政府投资与采购审批。识别服务需求时各州级政府根据政府目标及优先事项定义服务产出,考虑在现有资源限额内需要什么样的服务、识别改善现有资产或基础设施的机会,尽可能确定所需要的绩效要求。评估最适当的项目交付方式时,首先确定核心服务与非核心服务,是否可以实现物有所值,分析市场容量和偏好以及评估公共利益等。负责采购的部门遵循各州级政府自己的程序批准项目立项和进行采购决策。

PPP项目运作阶段综合对设计、建造、运营、维护等全生命周期进行成本考量和资产整合管理,通过整个生命周期的成本计算来提高效率。PPP项目的风险存在于设计、建设和运营管理的全过程,政府是风险的最终承担者,澳大利亚政府在PPP项目交付过程中对一些里程碑节点进行审批后才能进入下一阶段。关于风险分担,政府和私营部门通过采用风险暴露上限、时间阈值、定义特定时间或约定双方共同采取控制和承担特定风险等方式进行风险分担,而不是简单地转移风险或50∶50共同承担。

政府和私营部门明确政策、环境等发生变化时进行再谈判的条款,保证合同的公正、合理。在充分的项目准备和风险评估基础上,澳大利亚政府建议采用预防性方法解决争端,如强调项目高级管理层面的关系管理,合同中包含调解、专家评价或仲裁等替代性争议解决机制。在对环境、公众或设施使用者造成严重风险等紧急情况下,政府可以介入项目并承担私营部门的全部或部分服务提供义务。

各州级政府对包括PPP项目在内的基础设施信息公开力度大,定期发布基础设施行业动态、案例、报告等。2008年联邦PPP指南文件出台之后很多PPP项目除个别敏感信息外绝大部分合同细节都进行了公示。维多利亚州和新南威尔士州还罗列了典型的PPP项目及其合同范本或摘要。

澳大利亚PPP项目非常注重利益相关者的参与,积极吸纳当地居民合理的诉求与建议,充分体现“以人为本”的精神,重视公共利益,强调公众参与,真正实现高质量的基础设施投资。维多利亚州发布了公共利益测试模板,列出了公共利益评估操作的指标体系,并在其PPP指导文件中指出所有的PPP项目在批准前都需要进行公共利益评估。

为推动PPP更加规范有序地发展,应从战略层面加强顶层设计,明确PPP模式适用的范围和监管职责,并不断发掘适用于PPP模式交付的新型基础设施和公共服务类别。为社会资本提供可靠稳健的项目适用范围、PPP模式的评估确定标准和关键原则,有助于提升社会资本的信心,让社会资本更好地识别投资机会,更加规范、高效地参与基础设施和公共服务的供给。PPP模式一方面以有限的政府资金拉动大量的社会资本,扩大了基础设施和公共服务的规模和水平,另一方面引入了高效的专业技术经验,将政府的政策意图和民间市场的高效运作结合在一起,政府应从保护和促进公共利益的立场出发,负责项目的总体规划,制定标准,对项目进行监管,加大要素保障和政策扶持力度,注重发挥市场在资源配置中的决定性作用,最大限度地发挥各自的优势并有效弥补不足。

充分的政策支持对PPP模式有效运用具有重要意义。澳大利亚联邦政府和州级政府均有出台各自的PPP指南细则。PPP模式经过多年的发展已经建立了较为完整和有效的政策支持体系,有力地增强了投资者的信心并降低了项目的风险和成本。基础设施澳大利亚在给澳大利亚专门协调联邦、州和领地政府的澳大利亚政府委员会的报告中,多次强调需要更好地利用现有基础设施建设,为资本投资创造新的机会,消除阻碍澳大利亚经济社会增长的瓶颈和差距。

我国的PPP实践始于20世纪90年代,但系统化地大规模应用则是在2014年以来,国家相关部委出台一系列政策文件推广应用PPP。建议在国家层面建立较为完善的PPP法律框架,根据实践变化修订现有的PPP政策和法规,为规范PPP模式提供明确的法律依据和保障。

物有所值评价是判断能否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的重要依据。虽然PPP模式已被证明是提供基础设施和公共服务的有效方式,澳大利亚政府只有在确保PPP模式能够实现物有所值的前提下才会选择应用PPP模式。我国在决定某个项目采用PPP模式进行运作时,更多是出于对政策的响应或项目融资的需要,而非通过理性、客观的比较和评估进行不同模式的选择。我国现有的物有所值评价包括定性评价和定量评价,以定性评价为主。然而当前定性评价标准过于宽泛,应充分考虑具体行业政策和项目实际情况,细化评价标准和评价流程,提高定性评价的准确性和适用性。定量评价应区分不同类型项目,明确PSC值、折现率的计算方法以及地区差异和项目差异等调整方式。

PPP项目产出说明对PPP项目的范围和内容进行了约定,明确了PPP项目的需求以及对应项目产成品或服务的具体数量、质量、资金使用效率和标准等。产出说明是绩效考核和财政预算支出的根据,绩效考核是对产出说明的量化确认,验证项目交付产品或服务的实现程度。绩效评价指标框架应考虑实用性、可操作性和可实现性,综合考虑共性指标和个性指标,根据行业和项目回报机制、不同阶段选定相应的绩效考核指标,并设置权重。PPP项目合同应约定具体的产出标准和绩效考核要求,项目付费与绩效评价结果挂钩。

风险分配对合作双方的职责、行为激励、收益预期和项目回报机制有重要影响。PPP项目的风险通常分配给最有能力承担风险的一方,最佳的风险分担要求特定风险的分担应按照最低成本控制和管理风险的能力。在不同的PPP项目中,由于项目的内容不同,风险分担情况并不绝对。PPP项目关键风险常见的有土地获取风险、设计或建造风险、融资风险、市场风险、运营维护风险、立法和法规风险、利率风险、税收风险、不可抗力风险等。一般来说,政府主要承担政策风险,私营部门承担建设和运营风险。政府对建设和运营等服务进行监管。PPP项目周期长,实践中需要根据项目实际情况以及各方的风险承受能力,通过PPP项目合同谈判确定,主要内容应包括风险承担主体、风险分配原则、风险识别、风险分配方式以及风险应对措施等。

PPP项目再谈判对于PPP项目持续稳定实施具有重要意义。由于合同的不完备性、PPP项目的长期性和复杂性,再谈判有助于推进合同履行,解决项目执行中遇到的问题,避免由于项目终止导致公众利益受损等不利影响。对于PPP项目,建议在合同签订时对再谈判的触发条件和程序进行约定,考虑可能出现的法律政策变更、社会经济环境和市场需求变化、任意一方违约等情形,从而在相应条件触发时政府和社会资本可通过再谈判达成新的合作约定。

信息公开有助于促进PPP项目各参与方诚实守信、严格履约,保障公众知情权。加强和规范PPP项目信息公开,有助于推动PPP项目管理和实施的制度化和标准化,保障公众的知情权和参与权,同时有利于提高信息的透明度,降低交易成本,有效地提高市场效率。政府应不断完善信息披露制度,明确信息公开的责任主体、各阶段公开的信息内容和具体要求,同时引入第三方机构进行监督评价。通过建立系统的PPP项目信息公开制度,兼顾各利益相关方的利益诉求,增强PPP项目的公开度和透明度,有助于增强政府的项目监管能力、约束各方的履约行为。

在PPP规划和项目建设、运营过程中,信息的可及性、消费者权利等方面都涉及公共利益。关于公共利益的要求不仅应该体现在项目可行性论证过程中,在具体项目的开发和运营中,应充分考虑项目对公众的影响,与相关的公共利益团体保持良好的沟通。在项目选择之前,政府需要综合考量长期基础设施和土地利用规划,鼓励利益相关者参与项目开发研究。在项目建设和运营过程中,对于利益相关者应进行定性或定量的评估。构建全面的沟通与协调机制,项目所涉及的主要参与方在项目开发和交付的各个阶段保持良好的沟通,确保项目取得良好的经济和社会效果,营造PPP项目有序发展的良好环境。