工程总承包是国际流行的工程项目管理模式,能发挥集成效应,促进项目设计与施工深度融合,从而很大程度缩减工期、节约投资。本文所研究的工程总承包主要指DB项目总承包和EPC总承包。2016年住建部《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》及2017年国务院《关于促进建筑业持续健康发展的意见》明确了工程总承包是我国工程建设组织模式的改革方向。2019年末,住建部同国家发改委联合印发《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》(下称《管理办法》),可见工程总承包模式已成为我国建筑行业转型升级的必然趋势。

但实践中,工程总承包模式的实施仍存在若干问题。首先在法律层面,项目适用范围小,存在行政监管的条块分割;缺乏对施工许可证办理等行政配套手续的相关规定;对工程总承包联合体的法律性质未明确说明。其次是社会层面,传统分立管理思维使工程总承包模式的认同度较低,在房屋建筑和基础设施建设中运用少;对业主方与承包商双向约束不足,表现为业主方对承包商信任度低、过度干预,而承包商对项目实施管控不敷、协同不足。

相比于传统承发包模式,工程总承包赋予承包商更多的职责,相应也要求承包商承担更多的责任,业主仅重点进行竣工验收,承包商需高质量完成项目,方可使双方达到利益和效益的双赢。由此可见,承包商的选择是工程总承包成功实施的关键环节。

在中央政府出台相关文件力推工程总承包的同时,各省市地方政府也相继出台了相关政策。虽然这些政策文件对工程总承包模式运作关键点的规定存在差异,但对其进行分析,有利于全面梳理和深入探析我国工程总承包模式的实施途径、推行状态和发展前景。加之国内学者对于归纳不同政策在不同条件下的适用性的相关研究较少,因此本文基于政策视角,以房屋建筑和市政基础设施类项目的工程总承包模式推行为切入点,以我国工程总承包领域迄今为止效力层级最高的《管理办法》为本,同时归纳具有代表性的9省份所颁布的工程总承包政策文件,针对工程总承包商的选择问题对这些政策文件综合开展文本分析,从工程总承包商选择的资质要求、招标准备和评标办法三方面构建政策文件分析框架。

政策文件主要是因政策活动而产生的法律、规章等文本,通过文本分析法和对比分析法对相关政策文件进行筛选与对比,实现政策文件的整合与归纳,最后得出支撑性结论,论证基于政策文件的工程总承包商选择在我国房屋建筑和市政基础设施工程领域的应用模式。

为与住建部《管理办法》形成对比,本文根据住建部同意开展工程总承包试点的省份和率先进行工程总承包模式探索工作的深圳经济特区,将研究范围确定为浙江、吉林、福建、湖南、广西、上海、深圳、四川、陕西9省份所发布的涉及房屋建筑与市政基础设施工程总承包的政策文件。

2016年作为我国工程总承包事业进入高速发展期的起步年,本文搜集和整理了2016年-2019年上述9省份所颁布的与房屋建筑和市政基础设施项目推行工程总承包密切相关且含具体规定的政策文件共计16份(下称政策样本),如表1所示。

通过归纳工程总承包政策文件内容,发现政策样本可分为“指导意见”、“试点工作方案”、“管理办法”三类,结合工程总承包商选择的资质要求、招标准备和评标办法三大核心问题,得到工程总承包模式下承包商的选择要素与方法。

“指导意见”强调实施工程总承包模式的基本思想、原则和要求,主要包括工程总承包范围界定、招投标管理、监督管理;为提高总承包项目管理水平出台的“管理办法”对工程总承包总则、承发包管理、合同与结算、职责分工、法律责任进行了规定和说明;“试点工作方案”针对工程发包、主体责任、项目实施、监督管理、工作保障等方面展开,旨在完善工程总承包制度。

工程总承包模式中项目质量完全取决于总承包商的经验和能力,总承包商的选择直接影响着项目成败。资质水平作为总承包商综合实力的体现,是选择的基础;招标工作是落实工程总承包的第一步,是总承包商选择的重要环节;在工程总承包模式的研究中,鲜少涉及业主方的评标办法和评价指标的综合运用。由此对工程总承包商的选择研究从资质要求、招标准备和评标办法三方面展开。

根据建筑企业的承包工程的范围不同,企业资质主要分为施工资质和设计资质两类。本文对比政策样本中工程总承包项目承发包管理部分,发现9省份政策文件中对于工程总承包商的资质认定可分为严格性要求、适用性要求和能力性要求三大类,如图1所示。

除深圳在招标时淡化资质要求,实行能力认可外,其余省份均要求总承包商具备规定的设计或施工资质。其中吉林、福建、陕西对企业进行总承包工作所要求的资质门槛较高,并倾向于具备双资质的企业。而浙江、湖南、广西、四川、上海则要求工程总承包企业的资质需要与工程总承包项目的规模要求相匹配,均允许单一资质工程总承包商承接工程总承包项目。工程总承包项目中业主为辅助角色,总承包商需承担项目的主要工作,加之国内建筑企业能力素质参差不齐,缺乏权威的工程总承包商能力评价模型,故而地方政策对于总承包商资质要求普遍较为严格,以期提高门槛控制风险。

《管理办法》第十条规定工程总承包单位应同时具有工程设计资质和施工资质,或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体,第十二条鼓励建设企业申报对应的设计或施工资质。可见各省市专注于考量承包商的项目能力和集中体现能力的资质类型及等级,《管理办法》则明确我国工程总承包模式要以双资质为基调,以联合体为过渡,以资质互认为促进方式,保证工程总承包市场初步阶段充分的竞争和有序的发展,体现建筑行业设计施工深度融合的发展趋势。

需要注意的是,政策样本和《管理办法》均未具体规定哪类设计资质,工程总承包企业在进行资质认定时,如果只具有工程设计行业资质而不具有工程设计综合资质,如何界定企业的能力素质,仍有待进一步完善和说明。

项目建设首先要业主通过招标选择承包商,项目不同阶段,业主所需承担的项目风险不同,因此项目招标首先要选择招标的介入时点。因此在招标准备阶段本文着重于不同类型的工程总承包项目招标介入时点的选择研究。

住建部于2016年发布的《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》对工程总承包模式的招标介入时点没有严格规定,各省份后续出台的政策规定也不尽相同,经归纳,9省份招标介入时点如图2所示。

表2显示了9省份对于总承包项目招标时点的规定以及项目在各时点发包的要点。

《管理办法》对企业投资项目、一般的政府投资项目、简化程序的政府投资项目进行区别,并分别说明了发包要求。对企业投资项目,《管理办法》仅要求提交项目申请书并得到核准或备案,没有规定发包时的设计阶段,交由企业自行决定。工程总承包模式下,承包商要根据业主方需求,自行设计,但工程总承包项目往往过于复杂,在没有完整的施工图纸的情况下,很难保证业主方要求与承包商的认知相一致。显然,在设计阶段,越接近后期业主方要求越细化,双方当事人对于合同履行目的也就更为明确,风险与争议就更小,由此可以推知企业投资项目应当在完成可行性研究的基础上进行发包。

《政府投资条例》规定政府投资项目需要在初步设计完成后发包,简化程序的政府投资项目在审批程序完成后发包。目前《管理办法》对简化审批程序暂无详细规定,但可预见,依然至少应完成可行性研究阶段才可发包。原因在于,无论政府审批程序手续如何简化,建设规模、建设标准、投资额度、功能要求、技术方案等项目基本条件都必须经过审查。因此即使未来简化审批的相关规定出台,可行性研究报告也是审批不可或缺的内容。

评标办法包括选择评审因素、指标体系和执行标准,是评标委员会选择中标人的直接依据。归纳政策样本中对于选择工程总承包商的评标办法的具体规定,可得到政策样本中对于评标办法的规定如图3所示。

目前工程总承包模式试点对象主要为国有投资项目、政府投资的建筑工程、市政基础设施工程和大型私人项目。此类项目往往规模大、影响广,必须最大限度地将工程造价、质量、工期控制在既定目标之内,招标的要求更高、难度更大。

综合评估法最大的优势在于通过构造综合评估模型,引入权值衡量指标,发挥评标专家的经验,最终选择能最大限度满足各项评价标准的投标方案。同时,通过成本预算,降低投标人对标底的依赖,规避施工单位增加项目总投资的风险,预防因低价恶性竞争降低工程效益的可能。

因此9省份在评标时大多推荐综合评估法,仅在评审因素和应用方式上有所差别。如《上海市建设工程总承包评标办法》采用两阶段评标对工程总承包项目进行评标,并给出两种综合评估法。湖南省建立工程总承包评标专家库,要求招标人根据工程特点和需要依法组建评标委员会对投标文件进行建筑、结构、设备等多方面的综合评审。

《管理办法》规定评标委员会应当由具有工程总承包项目管理经验的专家,以及从事设计、施工、造价等方面的专家组成,可见综合评估法仍是主流选择。

在工程总承包模式中,总承包商的选择作为工程总承包项目建设的关键因素,研究讨论政策中的相关内容,有利于业主方明确选择要点和注意事项,也有利于工程总承包商优化企业能力,实现业主与承包商双赢。

工程总承包项目在招标时通常只对项目的建设规模、投资额度、功能目标作了大致要求和条件说明,在没有设计图的情况下,项目的实施对于总承包商的组织策划和设计施工能力要求非常高。因此本文建议业主方在进行总承包商选择时严格要求双资质,并根据项目需求以及实际情况考察总承包商的项目业绩、资历信誉、技术设备及管理水平等能力素质。在遭遇总承包商资质条件不明或者总承包商在遇到资质认定问题的情况时,应在合同条款中进行明确,并在项目落成后实施严格的竣工验收程序,避免可能出现的争议。

业主方对总承包商资质要求从严,能提高建设单位的招标效率;有利于保障项目功能和业主方需求的实现;亦可促使企业积极进行技术升级,提高市场竞争力。

工程总承包项目招标准备阶段,业主方首先要明确项目的建设要求,在项目立项阶段充分论述项目的可行性,提高可行性研究报告的深度。其次结合项目类型考虑招标时点的选择,例如使用国有资金为主的工程建设项目必须采用工程量清单计价,在此情况下,为了不违反规定的同时开展工程总承包,应在项目完成初步设计后再进行发包,因为初步设计完成后就有了初步设计图纸并能按要求列出工程量清单。对于大型私人项目,业主方的发包在方案设计阶段或初步设计批复后进行更为合理,结合地方主管部门的规定或指导性文件,以便进行项目的成本控制和合同的风险分配。

业主方亦可要求投标人发挥在设计和施工方面掌握的技术和方法,根据招标文件对方案设计进行更深入的优化,提高项目的功能和效益,对于总承包商反馈的合理设计在中标人评选时给予一定的加分。

业主在选择总承包商时,其焦点往往在于投标人的设计和施工能力能否满足业主在项目进度、质量、费用和风险等方面的综合要求,而非投标报价。但综合评估法自身也存在着缺陷以及可能被滥用的地方,例如:难以细致制定评分因素,规范评审项和评分标准;指标权重设置上,业主与投标者之间存在认知差异;由于企业资质、业绩、信誉等因素参与综合评估,可能会诱导挂靠行为的产生,扰乱建筑市场秩序;评标量化计分时存在过多的人为因素,存在暗箱操作的可能。

因此,建议业主方使用综合评估法选择工程总承包商时,结合项目的建设需求、资金规模,确定评标指标体系,对投标者评审从商务、技术、管理三个指标进行综合评价;引入承包商视角,在设定评估指标时采用承包商访谈法、专家意见调查法,将承包商的意见考虑进来;广泛发布招标公告,提前预防围标、串标,重视资格预审环节,保证通过资格预审的投标单位的质量;实行招标负责人终身责任制,强化检查监督。

随着《管理办法》出台,工程总承包政策进一步完善,国家为促进建设行业组织改革,规范工程总承包市场,对建设单位的资质要求、发包条件与阶段、招标要求与评标标准都做出了明确规定。针对业主方进行工程总承包商的选择,本研究总结如下:将企业资质设为门槛,并根据项目情况以及实际需求综合考察总承包商能力素质。招标准备过程中,业主方应明确项目类别合理选择发包时点,要求总承包商针对项目利用自身的专业能力和技术能力进行合理而深入的项目设计、造价估算等工作。评标时科学考虑综合评估法各评审因素所占比重和具体分值,评标过程中注意严格管理,强化监督,确保公正。