改革开放以来,我国城市化率快速增长。与发达国家相比,时间维度上,我国仍处于人口与社会经济快速发展的过程中;空间维度上,我国尚处于产业链耦合、产业布局和城市形态的动态变化中。城市化进程与城市更新交织发展使我国的城市更新进程呈现出“时空超越”特征,而人口、资源和产业在城市空间的高度集中也使区域物质能量代谢及人、地、自然关系更为复杂。在此背景下,我国可持续城市更新亟需创新理论指导。

我国内地城市更新强调效益,暴露出违法建设、大拆大建等一系列问题。以经济发展为导向的城市更新极易忽略生态保护、利益分配、文化传承等问题,是一种功利化的经济行为,不具备包容性与可持续性。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》指出,城镇化必须以提升质量为主。由“增量”转为“提质”不仅代表着传统的“增量规划”思维向“控增逼存”理念进行转变,也意味着城市存量发展中的更新工作应当由不包容向包容进行转变。

亚洲开发银行于2007年提出的“包容性增长”理念注重统筹兼顾、综合平衡。诚然,自1958年提出城市更新概念后,学界对城市更新的认识经历了由大规模推倒重建到小规模渐进式开发再到近年来关注文脉保留和公众参与的转变。但现有对城市更新包容性问题的研究多关注城市更新对社会的包容问题,缺乏有关城市更新对自然与社会两大维度包容性的探讨。基于自然解决方案(Nature-Based Solutions,NBS)和基于社会解决方案(Society-Based Solutions,SBS)两大理念能够为包容性城市更新提供理念支撑,为构建包容性城市更新理论框架提供理论基础。世界银行于2008年提出的基于自然解决方案是一系列符合自然生态运行规律,并运用自然手段进行建设的行动。其着眼于通过经济与生态环境协调发展、修复受损生态系统、增强气候适应能力以及提升风险防控能力来增强城市发展的可持续性。基于社会解决方案则是一系列从个体或集体角度直接解决城市更新中社会问题的行动。其着眼于城市更新中的社会公平问题,最终目标是提高社会凝聚力,创建一个和谐包容的社会环境。本文拟引入基于自然解决方案和基于社会解决方案两大理念,构建包容性城市更新理论框架。在国家提出生态文明建设、新型城镇化等宏观发展战略的大背景下,包容性城市更新理论框架的构建具有重要的理论意义和现实意义。

城市更新这一系统工程由生态、人口、经济等多个相对独立又协调共生的子系统构成,本文从中寻求共性,以包含资源、生态等客观环境要素在内的自然维度与包含人口、经济等人类活动要素在内的社会维度,形成刻画城市更新的二维视角。在此基础上,包容性城市更新理论框架尝试对基于自然解决方案、基于社会解决方案与城市更新进行有机整合。现有文献在包容性增长、城中村改造等方面的理论框架构建中,涉及对改造目标、参与主体、协作机制等要素的考量。而本文构建的包容性城市更新理论框架同样强调更新目标的重要性。包容性城市更新目标体系将体现城市更新过程中对自然生态和社会发展二者的包容。在目标体系指导下,包容性城市更新实践体系集成了一系列基于自然解决方案和社会解决方案的更新实践模式。而建立技术、经济、制度三位一体的包容性城市更新保障体系则是确保更新工作顺利推进必不可少的环节。因此,基于自然和社会二维视角的包容性城市更新理论框架由目标体系、实践体系和保障体系三部分构成(图1)。

基于自然解决方案的包容性城市更新要实现生态稳定和环境宜居两大目标。其一,包容性城市更新完成后城市自然生态的抗干扰性应得到提升,在调节城市温湿度、改善城市空气质量等方面起到有效作用。从而使城市在全球变暖的大背景下,通过修复受损的自然生态系统和建设有效的城市基础设施网络,让城市环境有力应对气候变化等外部因素带来的不利影响。其二,经济快速发展带来的种种效益吸引了人们太多关注,忽视了发展背后潜藏的隐患,以致交通、生活和工业污染事件层出不穷,城市自然生态遭到极大破坏。而包容性城市更新将在更新过程中对城市污染源进行防控整治,根本性地减少城市污染,促进城市可持续发展。

包容性城市更新强调人与自然和谐共生,以人为本地进行城市更新工作至关重要。从目前很多城市更新案例中可以看到,更新工作中对群众利益的忽视时有发生。从浅层次的暴力强拆冲突到深层次的社会网络破坏,非包容性的城市更新影响着更新区群众生活的方方面面。包容性城市更新社会包容目标的生活保障维度旨在通过强化城市更新工作中对群众利益分配、生存空间、健康状况等要素的考量,科学而民主地推进城市更新,真正实现民生所系、民心所向。

城市更新是城市物质空间更替的过程,更是城市精神文化演进的界面。反观当前城市更新工作,对承载城市历史的老城区、老工业区的更新改造往往趋于要么直接拆除重建,要么改造成现代化的旅游景点,却驱离了生活于此的原住民,让老建筑群成了失去精神内涵的文化空壳。“整旧如旧”、“旧瓶装新酒”的更新观念试图在商业发展与文脉留存间找到平衡,但更深层次的文化传递却需要更鲜活的文化载体来承担。因此,包容性城市更新不仅要留住城市文化的“形”,还要留住城市文化的“神”,达到真正意义上文化传承的目的。

城市更新在改造城市物质环境的同时也影响着更新区域的经济发展状况。城市三次产业结构可能随着城市更新前后更新区域功能变化产生相应改变。包容性城市更新在兼顾自然包容与社会包容的前提下,以更优化的产业结构与业态选择,促进城市经济平稳向好运行,实现经济可持续发展。

基于自然解决方案的相关工作内容包含一系列生态保护措施、生态修复措施、基础设施建设方案和管理措施。在包容性城市更新语境下,基于自然解决方案的应用将结合城市具体规划方案和建设需求,在城市更新工作中融入基于自然解决方案的相关理念和技术。部分欧洲城市在这方面提供了可借鉴的做法(表1)。

由表1可见,基于自然解决方案的城市更新工作需要综合识别城市生态系统各要素及其间的关系,并从物质流、能量流、信息流的角度分析城市生态系统与城市更新之间的耦合关系,再结合本地区人口、自然、社会和经济等具体条件,确定基于自然解决方案的城市更新实践体系。其具体包括城市更新区污染治理、城市更新资源再生利用和建立城市更新自然调控模式三大方面。

城市更新是治理城市污染的契机,应当从源头入手,以自然生态的视角寻求污染源治理手段。包容性城市更新将尽可能减少人造设施对自然环境的干预,充分利用自然力量完成对城市污染的消减,如通过建设城市防护林带、绿色连廊等绿色基础设施达到降低城市空气污染和噪音污染的作用。

资源再生利用旨在化解城市更新房屋拆除过程中所产生的建筑垃圾处理问题,也即通过建筑垃圾再利用,避免城市更新中房屋拆除对城市垃圾处理负荷带来消极增加。

自然调控模式将在城市更新过程中,通过直接利用、修复或模仿自然生态环境,在优化城市自然景观的同时,充分发挥绿地、湿地在城市气候、大气质量、水体涵养等方面的调控作用,修复受损的城市自然生态系统,恢复生物多样性,促进人与自然和谐共生。

基于社会解决方案的包容性,城市更新注重以人为本,强调以促进社会融合的集体参与方式建立跨群体社会关系,有效整合社会公众在城市更新中的生活诉求,将公众参与意愿与贡献纳入公众福利。社区作为一类城市更新空间优化的社会载体,是城市居民的特定集合,涵盖了不同年龄、性别、教育背景、工作状况、家庭条件的人群。包容性城市更新以城市社区作为公众参与模式中的基本单元,充分利用诸如学校、住宅小区、俱乐部等城市更新区现存社区,从对城市更新政策与流程的认知以及利益追求意向等方面,夯实包容性城市更新公众参与基础。同时,通过集社区、企业、政府、专家于一体的战略伙伴关系平台,以社区代表的形式综合相应居民群体的意见,并向居民群体传达更新建设的相关信息,将更新区域原住民的意见有效融入到城市更新规划工作中,切实反映更新区原住民的关切。以良好的公众参与机制减少更新区原住民对就业机会、生活服务和治安环境等生活要素的后顾之忧,从而“以参与促进更新、以更新激励参与”。

城市文化是历史发展各个阶段串接起一个城市往昔记忆与未来走向的脉络。在包容性城市更新文化传承模式下,保留更新区传统历史风貌的同时,更重要的是确保历史建筑承载的城市记忆得以延续。上海新天地、成都宽窄巷子等项目的更新实践表明,保留历史建筑的硬件原貌固然能够保留城市历史的视觉记忆,商业开发也推动了片区发展,但软件保护同样重要。原住民传统生产生活方式同样可以契合更新后区域发展的需要。因此,包容性城市更新的文化传承模式从政府、市场和社会三个层面,一方面通过政策措施、产业规划等手段保护、塑造和发展文化;另一方面深入考察社会公众对更新区文化的响应性。在此基础上以文化创意产业为依托,以更新区原住民为载体,以体验式旅游项目、摄影展、美食节等活动为窗口,在硬件和软件两方面达到城市文化存续的目的。

基于社会解决方案的包容性城市更新要实现城市更新产业发展新常态化。包容性城市更新有助于城市三次产业结构优化升级,促进城市经济可持续发展。面对更新区域原有产业呈现出传统型、低层次、低水平问题,如何通过产业重新规划使更新区经济发展迸发新动力是包容性城市更新要解决的任务。为此,包容性城市更新将实现城市更新产业发展新常态化。即结合上位规划要求,一方面促进更新区原有产业提质升级;另一方面以城市更新为契机,寻求新的产业发展可能,如将创新知识服务、技术服务、投融资等资本服务融入产业布局中,培育城市生态服务等新型服务业。在完成更新区产业规划的基础上,根据产业功能和产业规模明确产业空间布局,并实现产业管理模式创新,促进更新区经济可持续增长。

城市更新过程中自然维度和社会维度间通过高度密集的物质流、能量流和信息流相互影响,而基于自然解决方案和基于社会解决方案也并非两个互相割裂的独立体系。实践证明,单方面着眼城市更新中生态保护或社会提振,同样将导致一系列问题。诸如社区绿色基础设施这类公共资源产权模糊与碎片化,导致私享环境优势而公摊维护费用的“公地悲剧”,难以实现社会公平;又如以经济增长为导向的城市更新侵蚀生态用地空间,导致生态环境“建设性”破坏。因此,包容性城市更新需要在自然与社会两方面协同设计、协同实施与协同管理,建立起包容性城市更新实践体系的协同机制。

融入包容性发展理念的城市更新需要“两条腿走路”,在包容性内核联系之下,基于自然解决方案与基于社会解决方案应在生态保护、资金获取、民生保障、产业发展、文化延续等要素上紧密配合,获得社会效益与环境效益的最大化。具体而言,一方面,基于自然解决方案对自然生态系统的利用、修复与模仿将落实到建设城市绿地和绿色廊道、建筑外墙绿化、发展城市农业等行动中去,创造更多的城市开放交流空间、运动场所、就业岗位等,取得促进公众参与、维护社会网络、增强社会凝聚力、解决居民就业等潜在社会效益;另一方面,基于社会解决方案从社会公平正义视角,以组织教育培训、举办交流活动、进行社会宣传等形式为抓手,促进社会公众生态环保意识提升并加强对基于自然解决方案的认同,有利于城市更新生态建设的招商引资以及寻求地方政策扶持,同时实现城市更新生态建设的全民参与。从而形成集协同设计、协同实施与协同管理于一体的包容性城市更新实践体系协同机制(图2),推动包容性城市更新在自然维度与社会维度上形成相互促进、共同发展的良好局面。

基于自然解决方案所涉及城市污染治理、资源再生利用、自然调控三方面城市更新实践的技术保障,可向海绵城市、弹性城市等新兴城市建设理念借鉴,全面涵盖污水处理、雨洪管理、建渣资源化再生等方面的内容。基于社会解决方案的更新实践所需技术保障则涉及到古建筑修复、房屋加固等工程技术,同时应当结合智能化网络平台、社情民意大数据分析等新兴信息技术。总体而言,包容性城市更新力求从技术方法、工具等层面大力推动技术创新,在自然与社会两方面集成一系列城市更新共性技术,从而在城市更新规划设计、工程施工、管理监控、绩效评价、信息化等方面提供支持,实现城市更新全寿命周期的成本效益优化。

作为一项改造建设活动,包容性城市更新需要与地方产业发展模式相协调,以便其最大限度地获取政策扶持与资金支持。由于城市更新项目所具备的公益属性,政府和金融机构在对开发商参与城市更新项目提供政策与利息优惠的同时,创新项目融资渠道也是包容性城市更新经济保障的重要内容,通过设立如城市更新专项建设基金等方式保障城市更新长期资金来源的稳定性。需要注意的是,包容性城市更新对开发主体的能力提出了更高的要求,必须理顺更新工作中涉及到的多方主体的利益,以公平正义为准则衡量更新工作各参与方的利益水平,杜绝占主导地位一方剥夺弱势群体合法利益的现象,从而确保包容性城市更新工作各方主体利益不因更新工作受到损害。

包容性城市更新的顺利开展需要一套相应的制度保障体系予以规范与保护。从原住民、政府、市场和社会四个层面,纳入对原住民需求与意愿、相关法律制度体系、市场需求响应及社会公众认可度的考量,并结合相应的奖惩措施与救济渠道。在自然维度上涉及对包容性城市更新中城市生态修复、湿地打造等公益性较强的项目实施保障;而社会维度上则需着力从制度上提供一套规范化和可持续的工作模式,并完善相应的监督机制,保障公众参与的实效、历史风貌的留存和相关产业规划的落地。同时,从制度层面上实施保障还应当体现对包容性城市更新跨学科、多主体特征的关照,形成一套具备包容性特色的城市更新执行范式与标准体系。一方面,充分考虑包容性城市更新在自然生态和社会经济两方面的更新诉求,形成对跨学科领域要素有机融合的更新规划制度;另一方面,将政府、企业、公众、专家、媒体集成到一个共同参与的协作平台上,充分确保信息的公平性和透明性,以及参与各方的知情权和发言权。

近年来,随着弹性城市、低碳经济、新型城镇化等一系列概念的提出,城市建设工作被赋予了诸多具有鲜明时代特色的新内涵,涉及到对人、地、自然、社会、经济、文化等方面的关注。城市更新是城市建设中的重要内容,城市建设理论体系的不断发展也对城市更新工作提出了更高层次的要求。在这一背景下,提出了包容性城市更新理念,构建了包容性城市更新理论框架,从自然和社会的二维视角统筹思考影响城市更新工作成效的各类要素。

总体而言,基于自然和社会二维视角的包容性城市更新理念对目前我国城市更新工作中存在的缺陷做出了较为全面的回应,着眼城市更新中的生态修复、经济发展、社会保障和文化传承问题。包容性城市更新引入世界银行提出的基于自然解决方案(NBS),并结合基于社会解决方案(SBS),将自然和社会两大系统集成到一个统一的城市更新理论框架中予以研究,希望为我国城市更新工作提供可供借鉴的理论指导。