流域是指对供给河流地表水源的地面集水区和地下水源的地下集水区的总称,人类文明的起源、迁徙、发展过程都仰赖不同流域水系的供给与滋养。流域水系的持续健康供给对于人类文明的发展孕育发挥了不可替代的独特作用。但现在不少水系流域的生态资源与调节功能却因生态资源的粗放管理、过度开发和对生态文明重视不够而遭到大规模破坏,引起了水环境污染、水资源短缺,甚至影响到流域地区城乡经济社会的健康、持续、协调发展。

流域治理一般指流域范围内河流、河道、堤岸、相关区域的整体生态、环境的综合性、系统性治理,因其范围广大、内容广泛、专业众多,对区域社会、经济有很大影响,且投资巨大等因素,目前受到很大重视,但依靠传统政府治理模式,仍难以大规模实施。

在传统政府治理模式下,流域治理强调以政府为核心治理主体,流域河道和环境治理以行政区域划分为主,因此跨区域、跨行业议事、协调机制较弱,流域内上下游协同管理能力较差。传统政府治理模式下过度依赖于政府投资,没有充分调动社会资源和社会力量的积极性来共同参与,无法形成共同治理、共同运作和共享发展成果的局面,造成地方政府的财政负担过重。由于市场激励机制不够,社会资本在这种模式下参与流域治理投资的积极性不高,无法充分利用市场手段优化配置社会资源共同参与流域的综合治理和开发。由于产业发展协同不够,没有构建生态友好型绿色产业集群,没有形成农业、都市工业、旅游业、健康休闲产业的价值链接,无法真正消除和减少负外部性的考虑不足。

流域的整体协同治理及上、下游协同发展,一直是我国生态环境治理中亟待解决的难题,也是阻碍生态环境质量持续改善的关键问题。特别是在“两山论”指导下的新时代,在生态文明建设以及“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的指引下,流域治理需要充分发挥政府和市场的协同作用,充分调动各种社会资源和力量来参与协同治理与发展。政府与社会资本合作模式(PPP模式)作为一种新的治理理念和市场化手段在流域治理中逐步得到了推广和应用,同时也在不断适应绿色发展的时代要求下,不断进行创新升级。

PPP是政府和社会资本合作模式的简称,PPP模式近年来成为流域水环境治理和后期运营维护主要的市场化模式。PPP模式能够有效地克服公共服务和产品提供中政府失灵的问题,实现公共资源更有效地配置。根据明树数据提供的资料,截止目前,按照全口径PPP项目数据,有流域项目信息180个,剔除退库的项目后,还有123个,累计总投资额达到1796亿元,中央本级的项目唯一一个为延平区流域综合整治项目,其余均为各省市上报的项目,项目回报机制中使用者付费为17个,政府付费为78个,可行性缺口补助为82个。122个流域项目发起时间均为2014年5月之后。可以看出,当前流域治理项目主要以城市管理范围内的分散的点或片段式为基础,以截污治污系统如污水处理厂建设(改造、扩建、新建、提标)、截污管网改造及新建、黑臭水体治理、沿河垃圾收运、河道清淤工程为多。

目前的PPP模式在流域治理中的典型案例有大理洱海环湖截污项目、贵阳市南明河流域水环境系统提升工程等。

我国流域水环境治理经过多年的持续努力,特别是2014年以来,开始采用PPP模式进行水环境治理,由社会资本组建项目公司(SPV)来负责流域治理,负责投资、建设和运营,通过政府与社会资本合作伙伴关系的构建,优势互补,风险分担,合理降低治理成本,提高管理绩效,取得了一定的成效。但流域环境治理,特别是跨省域的流域治理具有系统性、复杂性、持续性和高投入性,限于对流域水环境系统性梳理分析不足和项目公司(SPV)本身的局限性,往往只能负责对流域局部的水体污染进行技术处理,而对流域周边的源头污染束手无策,没有在上下游、左右岸的流域区域内形成绿色的发展方式和生活方式,极易引发流域治理污染的反弹。尽管按照财政部的有关规定,名义上有不少项目采取了可行性缺口补助的模式,但主要的投资回报方式其实质还是以政府付费为主,政府的财政负担还是比较重,对于沿流域上下游财力相差较大的地方政府在同一个流域上下游治理的动力和承受力会有较大的影响,很难保证流域整体治理的效果。

目前的流域治理PPP项目也大都是这种分散的以点或片段式为基础的流域局部环境治理项目,数量庞大,但却缺乏由一个统一的流域治理市场主体沿全流域从整体上协调进行源头管控、产业调整升级和水体综合治理的系统解决方案,无法产生出长期稳定的、良好的整体流域治理效果,甚至易陷入“反复治理、反复污染”的僵局,特别是对于跨省行政区域的流域治理项目,仍处于九龙治水的局面,治理成效与投入性价比,从整体上看,长期效果还有待提高。

为了进一步解决典型PPP模式在流域治理中的局限,改变流域局部片段式治理、条块分割的局面,流域治理的PPP模式就必须要进行机制创新,就是要更好发挥市场机制的作用来进行系统整合。通过引入专业化的社会资本与流域沿线政府形成一个统一的流域治理平台公司来推进整个流域的系统规划、综合治理和统一运作,解决流域治理中条块分割、上下游无法有机协同发展和市场激励不够的问题,从整体系统上推动上下游之间形成生命共同体和发展共同体就显得尤为必要。政府需要通过市场化机制积极引导、吸引与激励具备整合资源和提供良好服务实力的大型社会资本投入到流域生态环境治理和保护中,以系统化、最优化的方式来统筹推进全流域的生态环境治理和有机协同发展;通过全流域统一的专业化服务载体,吸引更多社会资本,聚集更多社会资源,有效解决政府对流域生态建设基础设施投入不足和运行效率不高的问题,并致力于改变一直以来因地域行政分割而造成的的局部片段式河流治理现状,推动流域生命共同体和发展共同体的构建。只有通过PPP模式机制的创新升级,站在全流域治理系统化、整体化的高度,突破局部片段式PPP模式流域治理的局限,大力推进流域治理的市场化运作,充分发挥市场的作用,才能最终实现各种资源和要素的优化配置,才能最终实现全流域补偿效率最大化的目标,才能不断破解绿色发展对流域治理提出的时代新要求。永定河治理模式就是为顺应这样一个绿色发展的时代要求应运而生的。按照PPP模式的定义,从本质上来讲,永定河治理模式就是非传统意义上的流域综合治理政府与社会资本合作(PPP)模式。

永定河是海河五大支流之一,也是北京的母亲河,流经山西、内蒙古、河北、北京、天津5省市,该流域的环境污染、生态系统退化已对沿河流域城乡经济社会发展和群众身体健康造成了重大不利影响。为彻底改变流域的生态发展环境,2016年12月,国家发展改革委、水利部、国家林业局联合印发《永定河综合治理与生态修复总体方案》,通过跨流域治理模式的创新机制,全力打造流域生态治理的“永定河样本”,争取到2025年,基本建设完成永定河绿色生态河流廊道,生态环境质量得到显著改善;在可预见的未来,永定河要恢复成为“流动的河、绿色的河、清洁的河、安全的河”,要再现河道清水长流、沿岸绿树连绵、城乡山川相融的美好自然山水画卷。

依据永定河综合治理与生态修复的目标和任务,共梳理出包括河道综合整治、农业节水与种植结构调整、水量配置与用水保障等在内的7大类重点建设项目,累计共78个,总投资估算约369.8亿元。

本次治理将不同于以往的流域治理项目,将从分段治理向流域全线贯通转变。要改变永定河下游多年断流面貌,将本着“共同投入、共同受益”的原则,将上下游联合起来,在利益平衡上做出妥善安排。从政府直接投入向政府、市场投入两手转变。

在国家层面的部署和推动下,由北京市牵头、会同津冀晋三省市和作为唯一战略投资者的中国交建的共同努力下,于2018年6月28日成功组建了永定河流域投资公司,这是我国在流域治理领域的一项重要机制创新,是对2016年12月由国家发展改革委、水利部、国家林业局联合印发的《永定河综合治理与生态修复总体方案》指示要求创新流域协同治理机制,研究组建流域公司的积极响应和贯彻落实。

永定河流域投资公司的成立旨在加强省市政府间的协调,打造一个通过市场机制协调平衡省市利益的共建共享平台。由沿流域的山西省政府、河北省政府、北京市政府、天津市政府与中交集团共同出资,以股权合作的形式组建全流域治理市场化运作的平台公司,充分发挥政府和市场两者的协同作用,从更大的范围、以更多的方式实现上游生态、产业、土地三大资源型要素与下游人才、资本、信息三大创新型要素的互补融合,提升和实现永定河流域生态服务产品价值,挖掘具有永定河特色的文化、旅游、休闲等资源的潜在价值,提升其特色产业的价值,提升永定河流域城乡土地空间价值;促进全流域经济社会发展和产业结构转型升级,同时也找到流域投资公司的赢利点和发展空间;将永定河从京津冀晋重要的生态和文化纽带,提升为京津冀晋经济社会发展的合作纽带。通过以上的定位可以得出,该流域治理模式已不是传统意义上的分散的典型性PPP项目,而是在原局部片段式流域治理PPP模式基础上的创新升级,从本质上讲,就是更高层次上的政府和社会资本合作模式(PPP),是习总书记“两山论”生态文明思想在永定河流域治理中伟大生动的实践。

永定河流域投资公司的主要职责包括:1)负责流域范围内的综合治理与生态修复项目的总体实施和资本运作。2)统筹管理政府用于永定河综合治理与生态修复的资金。3)按照市场化方式组织实施永定河流域综合治理项目。充分发挥各类政府资金引导撬动作用,构建可行的商业模式和融资模式,提高企业可持续发展能力。4)受有关部门委托经营管理有关资产,包括沿线有关土地资源、水资源和产业资源等的综合利用和开发。可以看出,这与一般典型性的流域治理PPP项目所成立的项目公司(SPV)只是简单负责工程项目的投资建设运营相比区别较大,流域平台公司更多关注流域整体的资本运作、资源开发、资金管理,而不仅仅局限在工程项目层面。

该流域投资公司隶属北京市国资委,参照市属一级企业管理模式。董事长由北京市委派,总经理由中交集团推荐,由董事会聘任。流域公司初期按照大部制方式,设立综合管理部、规划建设部、融资计划部、产业开发部、人力资源部、财务部六个部门。流域公司采用“流域公司—区域分公司—项目公司”的两级法人、三级管控模式,分别在北京市、天津市、山西省大同市、朔州市,以及河北省张家口市、廊坊市设立六个区域分公司。而一般流域治理PPP模式就是只有项目公司一级,关注的区域一般都是整个流域的片段或局部,限定于某个层级的地方政府行政管理区域内。

协调机制是由国家发改委、水利部、国家林业局、国家开发银行、四省市人民政府及中交集团共同成立部省级协调领导小组,统筹研究和协调解决《永定河综合治理与生态修复总体方案》实施过程中的重大问题,部署安排年度重点工作,明确相关责任和任务分工,加强对方案的实施督促检查。其下设办公室,承担日常联络和协调工作。办公室设在国家发展改革委农经司,协调层面规格高。一般流域治理项目由市、县一级政府的行业主管部门负责协调为多。

我国的流域河道治理过去主要以地域的行政区划为界限,各行政区各自负责本区域内的流域治理项目(包括局部片段式的PPP项目),治理的资金主要来源于政府。永定河流域治理项目创新建立了全新的全流域协同治理机制,通过市场化机制进行系统化的整体运作,由京津冀晋四省市联合中国交通建设集团共同出资组建“永定河流域投资有限公司”,构建了一个全流域的资源整合的市场化运作平台。该流域投资公司探索构建了“1+N”的公司治理体系。“1”是总公司,主要总体负责整个流域项目的实施和投融资运作;“N”是若干分(子)公司,由永定河公司、项目所在地政府、企业、社会资本方等视项目具体情况和需要共同组建,项目子公司具体负责流域治理的子项目建设和运营,区域分公司在总公司的领导和授权下,具体负责与当地政府和相关机构对接协调,具体负责推进流域内该区域的相关管理建设工作等。

永定河流域治理项目区别于常规项目的最大之处在于,其项目建成后的运营阶段,项目缺乏直接收入(经济社会效益明显,但体现为流域投资公司的主营业务收入来源极少),为满足项目运营和偿债支出资金需求,客观上要求流域投资公司主动增加“造血能力”,永定河流域治理项目实施和可持续发展的难点与关键点在于找到其盈利模式和资金平衡机制,因此,对于该项目的投融资模式的机制创新提出了新的要求。通过开展与流域治理相关联的优选的资源或绿色产业项目,比如涉及沿线土地资源整治与综合开发、水务、文旅、农林等领域的投资项目,通过市场化运作获得投资收益,既可以是以资源或产业项目子公司向流域投资公司进行股利分配的形式、也可以是以流域投资公司向其他社会资本溢价转让资源或产业子项目股权的形式、或者是以通过资源或产业项目到期清算实现流域投资公司的投资回收等多种模式实现“反哺”流域治理项目。上述资金平衡及盈利模式的理论和实践逻辑首先是流域治理项目“外生资源”内部“资产化”的过程,而后是“资产收益”内化为流域投资公司现金流并最终形成公司积累的“资本化”过程。通过上述过程,将项目本身实现的外部生态产品的价值效应内部化,实现从建设期到运营期总体上、动态的、持续的资金平衡,见图1。

通常的固定资产投资项目,其在建设期内的资金需求主要来自建设投资,满足需求的资金来源系项目资本金及资本金之外的股权、债权融资;运营期的资金需求(在不考虑利润分配的情形下)主要来自项目运营维护管理支出、税费支出和债务融资的本息偿还,满足需求的资金来源主要依靠项目收入、股东增资、短期拆借及可能的政府补贴等。

永定河流域治理和生态修复项目资金平衡的首要目标是满足项目在建设期和运营期的各类资金需求。永定河流域综合治理与生态修复项目具有典型固定资产投资项目特征,项目建设投资资金的主要来源,一是依照有关政策必须配套项目的资本金,二是以银行贷款为主的债务融资。项目运维资金,原则上主要通过项目所属地方政府购买永定河管理养护服务、生态资源综合经营等实现平衡。资金平衡还应考虑实现“地域自平衡”和“全流域总体平衡”的协调统一。

以永定河流域综合治理带动提升流域传统资源型工业转型升级,在维护生态治理成果的前提下,培育和发展特色优势产业,有序引导产业转移与优化升级相结合,布局调整与环境保护相结合;充分发挥各地资源优势,打破省市区域间资本、技术、人才生产要素自由流动的阻碍,促进地区间产业有序转移和分工协作,形成以生态为基础、以绿色为导向,以创新为动力、以健康为特色的永定河绿色生态发展廊道,确保流域形成长效治理机制。

以永定河综合治理与生态修复建设为契机,围绕“生态优先、流域互动、集约发展、合作共赢”的思路,全面构建“一轴、两带、三极、多点”的产业发展格局,塑造“水绿交织、产城融合”的美景,打造永定河绿色生态发展廊道。

按照《永定河综合治理与生态修复总体方案》的总体要求,结合流域内各地区的产业发展基础和资源条件,综合考虑流域发展面临的重大机遇和挑战,坚持绿色发展、协调发展、可持续发展和生态为底的基本理念,从主导强化、支撑培育两个引导方向,积极构建“3+3”产业体系。

通过引导产业有序转移升级、建设承接产业转移平台、推动传统产业整合升级、加强流域工业污染源监管的方式实现全流域绿色产业发展协同,形成绿色的生活、生产方式,实现永定河流域综合治理的最大成效。一般流域治理片段式PPP项目主要只关注工程项目技术治理污染,而对于全流域的绿色产业发展协同无法参与,也无需参与。

永定河流域治理通过PPP模式,组建永定河流域投资公司这个市场化运作平台,发挥政府和市场两种机制的协同作用,积极参与流域内水资源、生态资源综合开发以及流域沿岸、泛区土地综合整治与节约集约利用,提升永定河河流生态产品价值,进而提升当地文化、旅游、农林等特色资源价值;在此过程中不断挖掘、孵化、培育优质资产及项目,在资源资产化、资产资本化的过程中实现永定河流域治理与生态修复投资运营资金的动态平衡,这是整个项目实现可持续发展的关键。以流域投资公司为平台建立新型的流域治理协作关系,要重点解决流域治理中的综合决策、区域协调、管理体制、投融资及政策保障等方面的突出问题。因此,需要关注以下几点:

由于流域治理,特别是跨省域的流域治理需要统筹协调的事项多、层级高、牵涉面广,因此政府组织领导协同机制的有效构建和运行非常关键。要通过国家层面协调指导,省市县和行业主管部门的相互配合,强化流域上下游一体化联动,努力形成京津冀晋四省市流域治理目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢的发展新格局。各级政府与流域投资公司要进行密切配合,统筹研究和推动解决相关重大问题;统筹考虑全域治理的资金平衡。流域投资公司作为项目实施主体负责项目申报、投资建设、运行及维护,按照各种子项目不同特点区别确定建设运行管理体制机制,确保高效建设运行。

永定河流域治理的项目不仅是现有的370亿的工程投资规模,为形成绿色产业发展协同体系,还有预计的沿线资源开发类产业子项目,累计需要投资至少1000亿元的规模,因此投融资资金充足的来源对于项目的成败具有重要的影响。我们需要构建完善政府、社会资本等多元化的资金投入机制,创新和拓宽投融资渠道,全力保障重点项目建设资金需求,特别是对于基础性和公益性强的项目给予充足的配套资金保障,大力发挥中央政府投资资金的引导作用,统筹整合地方财政资金,做大可用资金规模,化解资金多头、碎片化的问题,提高资金使用效率。我们要充分发挥流域投资公司的平台作用,按照“区域协同、政府引导、明晰权责、市场运作”原则,通过授予特许经营权、政府购买服务、建设资金支持补贴、配置盈利资源等方式,构建可行的商业盈利模式,改善提升流域项目的可融资性,吸引和择优选择社会投资人共同出资成立若干项目公司,具体负责项目的投资建设和运营,共担投资风险,共享投资收益。鼓励合作的社会资本通过市场化方式设立对口合作产业投资基金、发行绿色债券等绿色金融产品,增加资金来源渠道。

流域治理模式的创新探索需要政策上的大力支持。因此,要积极与国家有关部门对接,在政策制定、规划策划、项目推进、先行先试等方面多争取国家部委支持,将永定河综合治理与山水林田湖草生态保护修复工程、地质灾害治理、废弃露天矿山生态修复、乡村振兴战略实施、城乡建设用地增减挂钩、土地结余指标调剂机制、污染企业整治激励、工矿废弃地复垦利用、生态移民搬迁等有机结合,打好组合拳,提高工作成效。

要深入贯彻党中央国务院关于建立健全生态补偿机制的部署,紧紧围绕永定河流域实际和《总体方案》要求,坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,按照“谁受益、谁补偿”“谁损失、谁受偿”的双向补偿原则,以水量为主、量质兼顾,分阶段、分步骤打造“成本共担、效益共享、合作共治”的永定河流域横向生态补偿机制,以永定河流域京津冀晋四省市为补偿主体,以永定河流域投资有限公司为补偿资金结算平台,综合考虑流域上下游各地区生态环境现状、保护治理成本、生态改善收益、支付能力等因素,合理确定补偿基准、补偿标准及补偿实施方式等,使上游保护自然资源、提供良好生态产品的地区能够实现其提供生态产品的价值,得到合理补偿,促进流域生态环境质量的持续改善,打造国家流域横向生态补偿的新样板。

通过流域治理,提升资源开发价值,通过资源开发反哺流域治理。但是鉴于流域内土地、旅游、康养、农、林、渔等开发可能带来的资源价值提升和风险差异较大,因此在进行市场化开发前,必须进行区域内资源开发价值的谨慎评估和预判。在经评估的资源可开发价值较大的情况下,可以通过市场化运作的机制,进一步放大投资价值。如果经评估的资源开发价值不足以反哺和支持整体流域的治理,甚至资源开发项目本身存在较大亏损的市场风险,那么要对可能形成的政府负担和风险作出较为清晰的预判,提出应对的措施,并进行充分论证,避免在开发过程中形成投资越大、政府潜在负担越大的不利局面,与资源产业项目开发的初衷背道而驰。

对于各类资源开发项目,要根据产业项目的特征,重点关注产业项目运作的关键实现条件及其潜在的风险,比如经优选的土地资源综合整治项目涉及村镇低效建设用地整理、农用地综合整治及提标、矿山及盐碱地修复、空心村治理等内容,鉴于土地资源整治范畴内不同用地现状和整治内容在投资强度、收益潜力差异较大,因此地方政府与社会资本能否在整治的空间范围与对象目标上达成一致,对于该类资源项目的落地至关重要。流域投资公司参与土地整治项目,还要充分发挥政策创新试点平台的主体优势,争取在指标流转方面实现可能的政策突破,以利于土地资源整治项目实现多元积极效应。

2020年初的新型冠状病毒疫情再次提醒我们要尊重自然,顺应自然,人与自然和谐相处,构建生态文明建设的重要意义。随着生态文明建设的推进,流域治理项目将越来越摆在重要的战略位置。通过全流域综合治理PPP模式的创新机制,可以充分发挥市场机制的作用,引入专业化的具有较强资源整合实力的社会资本形成统一的全流域治理平台公司来进行全流域的系统规划、综合治理,统一运作,彻底解决当前流域治理中条块分割、局部片段式治理、上下游无法有机协同发展和市场激励不足的问题,大力推动全流域上下游、左右岸之间形成生命共同体和发展共同体,大力推进整个流域的生态环境治理面向系统化、最优化;增强上下游沿岸地区的经济活力,提升经济发展水平,探索建立政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的城乡生态产品价值实现机制,最终实现流域资源和要素的最优化配置,最终实现全流域补偿效率最大化的目标,真正实现绿水青山就是金山银山的理念。永定河流域治理PPP创新机制,在配套政策的创新支持下,在对其产出绩效和对政府的财政负担影响的评估和监管下,通过充分发挥市场机制在全流域进行资源优化配置,促进全流域有机协同绿色发展,将是极具普遍推广潜力的全流域治理创新模式,也将为加快推动生态文明进程,建设美丽中国发挥更大作用。