随着社会经济的不断进步与发展,轨道交通在城市运输网络中发挥着越来越重要的作用。但巨额的资本性投入、漫长的建设运营期及各种不确定因素的存在成为开展轨道交通项目的障碍。在此背景下,PPP模式成为解决以上问题的重要方法。

风险共担是PPP项目的一个显著特点。风险的分配是否合理对于PPP项目的成功运作起着至关重要的作用。政府如果仅考虑达到本身最大的风险分担满意度,忽略其他各参与方的利益,此种不均衡的风险分配易引发政府与其他项目参与方之间的矛盾,从而违背选取PPP模式进行融资的初衷,耽误项目施工进度,甚至导致项目无疾而终。针对此问题,通过建立博弈论模型,模拟各项目参与方在项目运作过程中承担风险与转移风险的操作方法,以此尝试解决风险分担不公平的问题。

青岛地铁一号线项目(以下简称一号线项目)作为国内首条最深最长的地铁海底隧道,其参与方较多且受原定选址变更、征迁及物业开放方案调整、土建工程施工难度大、信访阻工等多方面因素的影响,容易出现各参与方的矛盾难以调和的情况。另外,青岛市引入PPP模式时间较短,对风险预测和管理的认识不够全面,有关风险管理方面的经验也是十分缺乏,更缺少专业的PPP风险管理人。如何建立起最大程度满足各参与方期望效果的风险分担机制尤为重要。青岛地铁一号线项目主要面临的风险有信用风险、建设风险、运营风险、不可控风险和由法律政策、审批决策带来的风险等以下几种:

健全的轨道交通PPP项目信用约束机制是风险分担机制建立的基础。因为一号线项目参与方众多且各参与方均以实现己方利益最大化为目标,所以在项目实施过程中难免出现利益冲突,导致政府方和社会资本方出现违约现象。只有各参与方严格按合同规章行事,才能最大程度满足各方的利益需求。如果有一方不愿或者无力按合同条件履约,便会产生信用风险。比如施工方为节省施工成本,出现偷工减料的现象。一号线项目某施工方自我举报该线路外部电力管道配套工程质量不过关,经调查此工程存在钢筋布设疏密不均、混凝土垫层厚薄不均的问题。该问题一方面说明总包方和分包方由于各自的利益冲突出现违约;另一方面也说明项目公司监督不严、总包方对分包项目管理不善、监理方未能认真履约,导致信用风险的出现。

建设风险贯穿于一号线项目的建设始末。建设风险主要包括由于建设成本超支、施工安全、施工质量、未按规定期限完工、设计变更、征地拆迁、试运行不达标、移交资产不达标等带来的风险。项目动工前,如果材料、设备供应商提供质量不合规的产品,不仅会出现信用风险,而且会使工期延误,产生建设风险;项目建设过程中,如果施工企业的施工质量达不到项目要求,项目的完工进度容易因施工质量不合格或者更换施工方的影响受到阻碍,此为由于施工质量带来的建设风险;在项目建设中由安全问题引发的建设风险最为多见,今年青岛市地铁建设施工数次发生安全质量事故,造成多人伤亡。继5月27日地铁四号线坍塌事故后,一号线项目于7月4日在胜利桥站施工围挡处发生塌陷,造成一名地面施工人员死亡,以上情况的出现均会导致工程延期,无法按规定期限完工。此外建设成本超支,如由于政府方提出设计变更,导致项目工程费用增加也会出现建设风险。

从社会资本方来看,一方面由于政府实施票价限定政策,项目自身现金流很难覆盖其运营成本并满足社会投资人的合理回报要求,比如已经投入运营的青岛地铁三号线、二号线和十三号线,票价收入非但无法抵补运营成本,对巨额建设成本的回收更是难上加难;另一方面,若政府财政恶化导致无力继续偿付,或政府换届后履行合同不力,都会导致社会资本方应有报酬和收益受到较大影响。另外,预测客流范围内的上下浮动、水电价、社会平均工资水平、设备维护费用等在漫长的经营期内也面临着变动超过预测的风险,而这些因素的价格上涨也会引起成本上升,并导致投资收益的下降。从政府方来看,政府将社会投资作为优先级基金,财政资金作为劣后级基金,在降低社会资本风险的同时,增加了自身基金收益损失的风险。由此可见,如何在各参与方之间合理分担一号线项目收益风险至关重要。

这一部分风险分为有迹可循的不可控风险(非完全不可控风险)和完全不可控风险。在一号线项目中,有一部分风险是虽无法在事前预测与控制的,但仍可通过市场发展规律,宏观经济政策指引等寻求降低风险的可行性措施,如由于人民币汇率变动引起进口材料和设备的成本上升,或利率变动导致贷款利息成本上升带来的风险等,可通过外汇期货和利率远期、利率互换等金融衍生工具加以规避。另因一号线项目施工期长等因素的影响,通货膨胀、自然灾害、紧急事件等的影响也应考虑在内。近年来由于青岛国际化战略的推进,很多大型国际会议在青岛召开,如2018年6月9日至10日在青岛举办的上合组织峰会、2019年4月22日至25日举行的庆祝中国海军成立70周年活动等,都造成一号线项目的工期推迟,此为完全不可控风险,但无论是有迹可循的不可控风险还是完全不可控风险,均需在政府方和社会资本方之间建立一个公平合理机制来进行风险分担。

法律政策风险主要是指因宏观政策、法律环境等因素的变化导致的项目外部条件发生较大变化,给项目带来影响的风险。如税收法律变更、经济金融政策变化等带来的风险,“营改增”可能使一号线项目部分施工企业税收负担增加,带来法律政策风险;审批决策风险主要是指审批决策活动给项目带来重大变化的风险,尤以拖延审批时间给项目带来的工程延期风险较为突出。比如由于历史遗留问题,拆迁的审批期限延长导致出现审批决策风险;另一方面,由于审批主体模糊,如西海岸新区行政区划调整、部门调整、负责人变更及政府人为延误等情况也会使项目面临审批决策风险。

(1)各参与方在均以完成项目及追求自身效用最大化为目标,发起冲突与矛盾时均持有主动解决问题的姿态。

(2)各参与方对某一风险的博弈最多能进行三个回合,且每一回合均优先考虑社会资本方。

(3)各参与方均能对所面临的风险问题有准确认识,且能够作出有能力承担或是无能力承担的准确回复。当对同一风险R进行分析,且各参与方都选择承担风险时,此时各参与方承担的风险均等。

(4)通过对项目每一参与方进行细化分析不难发现,每一项目参与方都可能是由多个主体或组织结合构成,故将青岛地铁一号线项目的各参与方简化为政府方与社会资本方。将以青岛市政府、青岛地铁集团为主进行融资活动的参与方作为政府方,将以“一号线基金”的其他股东为主要代表的投资方作为社会资本方。

借助博弈的力量,通过政府方与社会资本方的讨价还价过程,寻求使二者均达到最大满意度的风险分担机制。下面就任一风险R在政府与其他项目各参与方之间的分担情况进行博弈分析。根据博弈理论可知,风险承担的结果只与参与方意愿承担风险的偏好有关,则可能会有以下几种情况,具体如图1所示:

(1)社会资本方与政府方均偏好承担风险时,为达到项目整体满意度最大,应依据项目参与方承担风险的能力来进行选择,即选取承担风险能力更强的一方来承担风险。

(2)社会资本方与政府方有且仅有一方风险收益高于成本,依据博弈理论,两种情况唯一能达到均衡的状态是由社会资本合作方单方面或是政府方单方面来承担风险。

(3)社会资本方与政府方双方风险收益均低于成本,项目参与双方均没有意愿承担风险。此种情况下,需要双方进行下一轮博弈分析,确定出合理的风险分担比例,共担风险。

从上述研究可知,对于项目的任意一种风险,项目参与方对风险承担的愿望强度越强,则这一方最终担负起该项目整体风险的概率就越大,且由该方承担风险更容易使整体项目的满意度达到最大化。

政府方作为项目发起方,政府性质决定其在博弈过程中具有高于社会资本方地位的优势,主要表现在:信息获取方面,政府方获取信息速度快于社会资本合作方,获取信息的数量与质量也优于社会资本合作方。风险承担方面,政府方习惯于利用自身优势地位将自身应承担的风险额外地转移到社会资本合作方。

在考虑到政府方额外转移风险可能性的基础上,对政府方与社会资本方承担的风险进行如下博弈分析:假定政府方转移的概率为p,则不转移风险的概率为1-p。在博弈过程中,假设给定政府方承担风险的比例为α,则社会资本方承担风险的比例为1-α(0<α<1),转移风险的比例为β(以政府方承担的风险为上限)则0≤β≤α≤1。博弈回合中政府方(用G表示)和社会资本方(用P表示)应承担的风险:①政府方转移风险的可能性为零时:G=(1-p)α,P=(1-p)(1-α);②政府方利用其地位优势将风险转移给社会资本方时:G=p(α-β),P=p(1-α+β)。在博弈过程中,首先由社会资本方提出各自应承担的风险比例,出于公平合理的考虑,政府方本身具有获取信息等方面优势,如果再由政府方首先提出风险分担比例,有碍社会资本方的投资行为。政府方如果接受,则按照所提出的风险分担比例分担风险。如不接受,则政府方与社会资本方对风险比例进行再次磋商,此次磋商着重考虑政府方的诉求,如果达成一致,则博弈结束,按达成一致的比例进行风险分担。若仍未统一意见,则进行最后一次博弈,此次博弈以考虑社会资本方的诉求为主。通过至多三个回合的博弈,寻求让政府方与社会资本方均满意的风险分担比例。具体博弈过程如图2所示。

结合以上政府方和社会资本方的博弈分析,充分考虑青岛市政府的融资政策,为了吸引社会资本参与地铁项目建设,充分发挥财政资金的导向作用,青岛市政府将社会投资方作为优先级LP(有限合伙人),政府指定机构作为劣后级LP,降低社会投资人的风险敞口,提供给基金投资人低风险、中等收益、期限较长的类固定收益。综合分析以上因素,可对一号线项目面临的风险提出如下分担方案。

为使整个项目资源达到最优化利用的目标,需要确立最有控制能力(即有风险承担能力强的一方)的一方承担风险的原则。作为风险承担能力强的一方,需要对整个项目的运作流程非常熟悉,对风险的认知清晰准确,能够有效防范风险的发生或者在风险发生时处置风险所需花费的成本最低。如果选择让风险承担能力低者在风险发生时控制风险,风险得不到良好控制,整体项目遭受损失等弊端就会显露出来。

风险即收益或损失的不确定性,基于吸引资本投入及公平合理等方面的考虑,在选择风险承担能力强者承担风险的同时,必须要确保其能够获得相应的收益,即承担的风险要与所获得的收益相匹配。

风险承担能力强并不等同于对所有风险承担无限责任。风险发生前对风险的预防,风险发生时采取的应对措施,风险发生后对风险的再监控,都有可能出现处理不当或预测不到的偏差,另外突发情况的发生带来的意外风险等,均可能增加风险承担方的承担压力,甚至超出风险承担方的承受范围。此时,如果由一方单独承担风险,不仅会给风险承担方造成一定损失,还会影响整个项目的进展,因此需要确定风险承担的限度,让项目各参与方在公平合理的前提下分担风险。

由于漫长的建设营运期,地铁项目不可避免地会出现难以预料的情况或某些不可抗力因素,由这些因素给项目带来的风险是政府部门或私人部门无法独自承担的,此时通过保险公司对项目予以投保将是最佳选择,能够实现对风险的有效转移。

一号线项目面临的主要风险分为信用风险、建设风险、收益风险、不可控风险以及法律政策、审批决策风险,对风险的分析如下:

(1)信用风险的承担主要取决于违约的主体是项目的哪一参与方,如果是政府方资金出现问题为项目带来的风险,则此风险应由政府方完全承担;如果是社会资本方资金未按时到位对项目造成不利影响的,则风险应由社会资本方完全承担;除不可抗力因素外,项目公司、施工方、监理单位和材料、设备供应商出现违约情况应由项目公司与各相关方承担主要风险。

(2)建设风险主要包括由于建设成本超支、施工安全、施工质量、未按规定期限完工、设计变更、征地拆迁、试运行不达标、移交资产不达标等带来的风险。建设风险中,建设成本超支如果不是因为政府设计变更、调整造成的,应由项目公司主要承担风险;施工安全、施工质量、未按规定期限完工等因素产生的建设风险应由项目公司主要承担风险;如果因为政府设计变更、征地拆迁导致工期延误产生的风险应由政府方承担;试运行不达标、移交资产不达标,应由项目公司主要承担风险;如因融资能力不足、融资成本过高导致项目资金筹措困难影响项目进度,应由社会资本方承担风险。

(3)收益风险归于政府方承担是出于提高地铁日平均乘坐人数和实行按里程计算票价这两方面,虽需项目参与方进行磋商作出最后的可行性决策,但基本上还是以政府方行为主导这一方面的考虑。此外,涉及到收入预测变动带来的风险往往也是政府方绑定浮动的可行性缺口补助来分担风险的。

(4)对不可控风险的承担主要可以通过三种方式,如果属于政治方面的不可控因素,应由政府方主要承担风险;如果是自然方面的不可控因素,则可通过专门的保险机构投保解决;如果因为基准利率和汇率变动等产生的风险,应由政府方和社会资本方共同承担。

(5)法律政策、审批决策风险,因社会资本方和项目公司对此无力承担,而政府方对该风险有较强的应对和控制能力,因此此类风险应主要由政府方承担。

按照风险分配优化、风险收益对等和界定风险承担的限度等原则,综合考虑项目各参与方的风险管理能力、项目回报机制和市场风险应对能力等因素,在政府和社会资本间合理分配项目风险如表1所示。

结合上述分配表,政府方与社会资本方应具体承担的风险主要如下所述:

(1)政府方承担的风险:政府方承担的的风险有政府信用风险、因为政府设计变更、征地拆迁导致工期延误产生的风险、收益风险、法律政策、审批决策风险及政治方面的不可控因素等产生的风险。

(2)社会资本方承担的风险:社会资本方资金未按时到位对项目造成不利影响的信用风险,应由社会资本方完全承担;因融资能力不足、融资成本过高导致项目资金筹措困难影响项目进度的建设风险,应由社会资本方主要承担。一号线公司应该承担的风险主要有:建设成本超支、施工安全、施工质量、未按规定期限完工、试运行不达标、移交资产不达标等因素产生的建设风险,项目公司、总包方、分包商、监理单位和材料、设备供应商出现违约情况产生的信用风险。

(3)政府方与社会资本方共同分担完全不可控风险。此类风险发生时政府方与社会资本方均无防范控制风险的能力,且双方亦无承担风险的偏好,比如因为基准利率、税率和汇率变动等产生的风险,应由政府方和社会资本方进行协商,共同承担较为合理。

(4)由完全不可抗力因素给项目带来的风险,此类风险不确定性大、容易给项目造成较高的损失,可通过引入商业保险,支付合理的保费来转移风险。

一号线项目特许经营期为25年,其中建设期为2015年至2020年,共6年,运营期为19年,从2021年至2039年。对于特许经营期较长的项目,无法在项目动工前对所有风险进行预测。但可以针对风险问题做出充分的准备,可以通过以下方面进行:

(1)对项目的风险进行充分预测,做好风险防控措施。在项目动工前,政府方和社会资本方可以借鉴其他类似工程项目的经验,首先做好事前风险预测与推演;在项目实施过程中,通过及时跟进工程进度,提前发现并预防潜在的风险,及时控制化解已存在的风险;项目施工结束后,为保证项目的良好运营,政府方和社会资本方依旧要时刻关注宏观和微观环境等多方面的变化情况,从环境变化等多方面对给项目可能带来的风险做好把控。

(2)各方要遵循合作共赢的思想,遵守契约精神。信用风险的出现往往是因为政府方或社会资本方某一方违约造成的,其中一方或是双方以自身利益最大化展开行为,忽视项目整体利益,必然会造成如资金不到位影响工程的推进等不良后果。只有双方通力合作,友好磋商,才能将风险降到最低。

(3)社会资本方和政府方要对项目未来可能出现的风险和收益预留足够的协商空间。因地铁项目自身公共性特点所致,绝大多数城市的地铁运营项目都还处在一种以政府补贴为主的亏损运营状态。政府方如何运作“可行性缺口补助”这一回报机制需要逐步探索规范的程序和规定,同时也需要通过社会资本方与政府方的不断沟通与协商来解决。

(4)项目公司应通过签订委托合同,以合同对价随同将风险转移。从项目公司来看,合同不仅要涉及到项目公司具体要负责多少年的运营期,运营期间的职责范围等内容,还要涉及到在项目移交时对接方需要承担的责任等问题,以确保项目的良好运行。

(5)引入商业保险,通过支付合理的保费来转移不确定性大、损失额度高的风险,如由完全不可抗力风险给项目带来的损失等,以维护政府方和社会资本方的共同利益。