随着城市化进程的加快推进,建筑废弃物的产量也呈高速增长态势。建筑废弃物在城市废弃物数量中的占比已经超过30%甚至达到了40%,而在德国这一占比更高。如在欧盟27个成员国中,2010年的数据表明,在产生的废弃物中,有34%、27%、11%、9%、24%分别由建筑业、采矿采石业、制造业、家庭和其它活动造成的。在德国,2015年统计数据表明,德国共产生城市固体废物339132吨,其中建筑废弃物的产量达202735吨,建筑废弃物占比高达60%,这意味着建筑行业所产生的废物在城市固体废弃物中占据最大比例,对建筑废弃物的管理已成为一项十分紧迫的任务。建筑废弃物若处置不当,会导致“垃圾围城”现象,进而诱发诸多环境问题,对城市居民健康、城市生态环境和可持续发展都将构成严重的威胁。德国是世界上建筑废弃物管理最成功的国家之一,其建筑废弃物的资源化利用率已达87%,德国高资源利用率的背后是其完备的废弃物处理法律体系和成熟的废弃物管理系统的支撑,而贯穿其中的废弃物层级管理(Waste Hierarchy)更是发挥了决定性作用。废弃物层级管理是指明废弃物处理方式优先顺序的一个过程,其目标是保护环境、节约资源以及使废弃物产生量最小化。废弃物层级管理将防止废弃物产生(Prevention)置于最优先的位置;当废弃物产生后,优先顺序由高到低依次为再利用(Reuse)、回收利用(Recycling)、其他再生利用(Other Recovery),最后是处置(Disposal)。德国废弃物层级管理是建立在欧盟《废弃物框架指令(WFD)》(2008/98/EC)标准基础之上,于2012年新颁布的《循环经济法》中作为核心条款明确提出,其层级管理思想充分体现了可持续的废弃物管理和循环利用的基本原则。

建筑废弃物层级管理贯穿于建筑废弃物的整个生命周期,而相应的适用主体涉及建筑废弃物从预防产生到最终处置的各个环节的所有生产者、处理者和监管者。具体如下:

(1)建筑废弃物生产者,包括产生建筑废弃物、进口建筑废弃物的行为主体;

(2)建筑废弃物处理者,包括储存、运输建筑废弃物,对建筑废弃物实施再利用、回收、再生利用和处置的行为主体,这一角色原则上由建筑废弃物生产者亲自担任,也可委托有资质的代理者担任;

(3)建筑废弃物的监管者,是指监管建筑废弃物生产者和建筑废弃物处理者活动的行为主体。包括政府环境保护主管部门以及不属于前两类主体的民众和社会组织。

WFD2008第3条第1款将废弃物定义为“所有者丢弃、意图丢弃或被强制要求报废的可移动财产(Movable Property)”。德国《循环经济法》采用并扩大了WFD2008中废弃物的定义,其中限制性措辞“可移动财产”被“任何物质或物体”取代。此外,德国2012年《循环经济法》第5条对废弃物的终止状态(End of Waste status)作出规定,当某种物质满足以下条件时将不再被视为“废弃物”:①已经进行了一次回收利用或再利用步骤;②该物质被用于某一特殊目的;③该物质具有市场需求;④符合特定的技术标准和法律规定;⑤该物质的使用对环境无害。

2012年12月5日,联邦行政法院裁定该废弃物终止状态的标准适用于建筑废弃物。依据这一标准,建筑废弃物层级管理的客体被划分为“废弃物”(Waste)和“非废弃物”(Non-Waste)两大类。区分废弃物和非废弃物的目的在于明确废弃物层级管理的边界,“避免源于不同层面的废弃物概念的混淆”。不同的建筑废弃物层级适用各自的客体对象。需要指出的是,“防止产生”是五个层级中唯一的客体范畴为“非废弃物”的层级,这充分展现了德国将建筑废弃物防止产生作为建筑废弃物管理最优先选项的鲜明立场。

德国《循环经济法》第6条规定了废弃物预防和管理的废弃物层级管理制度,从而替代了欧洲议会的2008/98/EC条例和该理事会在2008年11月19日颁布的废弃物条例,其五层级结构的先后优先顺序依次是“防止产生”(prevention)、“再利用”(reuse)、“回收利用”(recycling)、“其他再生利用”(Other recovery)和“处置”(disposal),该法详细描述了各层级的定义。

(1)防止产生。防止产生在法案中是指“在某种物品、材料或产品成为废弃物之前所采取的致力于减少废弃物数量、减轻废弃物对人类健康和环境的负面影响或减少产品中有害物质含量的任何措施”。这些措施包括工厂内的物质循环、低废弃物的产品设计、产品再利用或者延长产品的使用寿命,也包括倡导低污染、低废弃物的产品消费模式。

(2)再利用。再利用是指“任何产品或产品部件被重新使用,即再一次用于与其最初设定的相同用途的措施”。在此之前需要一个必要的阶段,即“准备再利用”阶段,它是指“任何检查、清理或维修的措施。使已经变为废弃物的产品或产品部件准备好,当它们再次用于最初设定的用途时不需其它准备程序”。

(3)回收利用。回收利用是指“将废弃物重新加工成用于原来用途或其他用途的产品、材料或物质的再生利用措施,不包括能量回收利用和用于回填的材料加工”。按加工的程度,回收利用可进一步细分为产品回收利用、材料回收利用和化学回收利用。相较于“再利用”,回收利用的经济成本更高、技术手段更复杂,环境效益却更低。

(4)其他再生利用。其他再生利用是指“再利用和回收利用之外的再生利用措施,主要包括带有能量回收利用的焚烧、气化,厌氧分解(Anaerobic Digestion)以及部分回填”。

(5)处置。最终处置是指“任何不含废弃物再生利用的措施,多为无害化填埋和不带能源回收的焚烧”。

德国建筑废弃物五层级管理是建立在WFD2008废弃物层级管理的基础上发展而来的,但其内容得到进一步丰富和完善,相较后者其改进之处主要体现在:

(1)废弃物管理各层级的定义更为细致。德国建筑废弃物管理层级在WFD2008废弃物管理层级的基础上对废弃物“防止产生”和“其他再生利用”两个层级进行了深化和拓展。其中“防止产生”的定义吸纳了“旨在获得低污染、低废弃物产品的消费模式”,将废弃物防止产生的责任延伸至产品消费者;“其他再生利用”层级的定义也得到了相应的丰富,由原来唯一的“能源再生利用”拓展为“带有能量回收利用的焚烧、气化、厌氧分解(Anaerobic Digestion)以及部分回填。”

(2)废弃物管理各层级间的顺序更合逻辑。在WFD2008废弃物层级管理结构中,“再利用”并未以单独层级的形式出现而是被视为废弃物“防止产生”的组成部分。而起辅助性作用的“再利用准备”却被列为一个单独层级紧随“防止产生”层级之后,这导致原本应在“再利用”之前的“再利用准备”位于“再利用”之后,这一逻辑顺序显然不恰当。因此,德国废弃物层级管理将“再利用”从“防止产生”中分离出来并与“再利用准备”合并形成位于废弃物“防止产生”层级之后的全新的“再利用”层级,此举使各层级之间的顺序更加符合逻辑。

在建筑废弃物层级管理实践中,德国等欧盟各国将建筑废弃物层级管理视为“阶梯”,并寻求一步步从底端(处置)爬往顶端(防止产生)。然而,这是一项复杂而艰巨的任务,会面临诸多主客观因素的影响和挑战。在过去40年,德国是少数真正克服这些挑战的国家之一,其通过制定涵盖范围广泛的、长期性的废弃物管理战略、政策和措施,从防止产生、再利用、再生利用、处置的综合视角分析影响建筑废弃物各层级管理有效实施的因素,为废弃物管理实践提供了清晰、稳定的指引。

防止废物产生是德国现行废物立法的首要目标,在废弃物层级管理中居于最高优先地位,是最佳的管理政策选项。“防止产生”与“减量化”原则颇为相近,但防止废弃物产生的主要目标在于预防而非单纯的减量,因此相较后者,它的内涵更为全面而深刻。德国将建筑废弃物的防止产生视为第一要务,在废弃物管理实践中,防止建筑废物产生能否有效实施基于以下因素考量:

2012年,德国《循环经济法》第33条指出联邦须于2013年底之前制定废弃物预防计划,并且每隔6年评估一次,必要时进行修订。联邦各州应参与制定,不参与的州需自行制定适用于本辖区的废弃物预防计划。2013年,“联邦各州参与的废弃物预防计划”被德国内阁采纳。废弃物预防计划旨在通过具体明确的举措打造系统全面的公共部门废弃物预防体系。该计划的首要目标是平衡经济增长与废弃物产生量及其负面影响之间的关系,支撑这一目标实现的六大举措包括:①提高信息公开水平,使公众和行业内的主要行为主体对减少废弃物数量、减少产品和原料的污染等级等相关信息知情;②倡导工厂内的资源闭合循环;③鼓励低废弃物产生、低排放的产品消费模式;④采取减量化产品设计;⑤延长产品的生命周期;⑥提高产品的使用强度。

制定废弃物预防计划凸显了德国对防止废弃物产生的高度重视。废弃物预防计划进一步明确了建筑废弃物层级管理相关主体的废弃物预防责任,并强化了其预防意识。更为重要的是,该计划使建筑废弃物防止产生有了法律遵循,之前难以衡量的建筑废弃物防止产生也有了明确的考量标准。

建筑物的拆迁和建造是建筑废弃物产生的来源。通常来说,建筑物的建造和拆迁频率与建筑平均寿命呈负相关,与建筑废弃物的产生量呈正相关。目前英国建筑的平均寿命为132年,美国为74年,德国建筑的平均寿命介于英美之间,远高于我国35年的建筑平均寿命。一方面,德国城市建筑的高寿命与其追求高质、诚实守信的民族性格不无关系。从建材的生产到建筑施工,整个过程均受到严格的质量控制。另一方面,有学者研究发现,加速的城市化进程和大范围的旧城区改造是“短命”建筑存在的两个主要原因。作为发达国家的德国已处于城市化末期,建筑建造和拆迁率都较低,因此建筑废弃物的年产生量十分稳定。此外,德国的城市规划强调以城市可持续发展,不盲目追求GDP,规划颇具前瞻性,因而城市基础设施的承载能力可以长时期满足城市居民的基本需求,避免了短期的市政设施重复建设,进而防止了大量建筑废弃物的产生。

再利用层级位于五层级中的第二层,同时也是废弃物产生后的第一层,这足以说明该层级的优先性。与“回收利用”以及“其他再生利用”二个层级相比,“再利用”更加强调“就地取材、直接利用”,是成本最低、生态效益最高的建筑废弃物资源化利用措施。再利用层级能否有效实施取决于以下因素:

源头分类收集是建筑废弃物得到再利用的前提。德国高度重视建筑废弃物的源头分类收集,先后出台一系列法规予以规范。2002年颁布的《城市废弃物管理条例》规定建筑废弃物须现场分类并提出了分类设备的相关标准;2015年,修订后的《城市废弃物管理条例》进一步加强对建筑废弃物的源头分类收集,扩大了建筑废弃物生产者分类收集的责任,提出混杂的建筑废弃物要进行分类预处理,同时增加了最低的分类标准,并规定建筑废弃物的分类收集率在2020年应达到85%。

具体细致的废弃物分类清单是建筑废弃物源头分类良好的必要条件。德国沿袭了欧盟的《废弃物清单条例》,将建筑废弃物划分为8大类38种,这一分类十分具有现实操作性。此外,德国建筑废弃物行业协会经常会向建筑废弃物源头收集者开展简单的培训活动,此举进一步促进了建筑废弃物的源头分类收集。

就地再利用与建筑废弃物预防一样,都对产品设计和制造提出了严格的要求。一方面,它要求产品在设计之初就要考虑便于拆卸、清洗和翻修。倘若建筑产品缺乏“易修理”的设计,零部件难以获得,拆卸和维修的费用与购买新产品费用相当或过于昂贵,那么建筑废弃物所有者往往选择购买新产品而非对其进行再利用。另一方面,建筑产品制造必须保证产品的高质量。如果建筑产品的质量不高,其使用寿命也将随之缩短,该产品成为废弃物之后再利用价值较低,所有者的再利用意愿也不会太高,因此低质量的产品制造也将阻碍建筑废弃物的再利用。德国产品制造素以高质量著称,其建筑产品制造也不例外,因此,德国建筑废弃物再利用层级的合理实现不太可能存在产品质量的障碍。建筑产品设计和制造的再利用考量为德国建筑废弃物再利用创造了良好的条件。

在德国《循环经济法》中,“回收利用”和“其他再生利用”层级都属于废弃物的“再生利用”范畴。建筑废弃物产生后,将其“变废为宝”进行资源化利用是根本出路,因此,具备此功能的“再生利用”自然成为德国建筑废弃物层级管理的主要政策选项。促进建筑废弃物“再生利用”的有效实施主要受以下因素影响:

建筑废弃物再生利用的一个主要途径便是生产再生建材。由于对再生建材缺乏了解,消费者本能地认为再生建材的质量逊于原生建材。为破除针对再生建材的歧视观念,德国政府一方面规定适合的公共项目应优先采购再生建材,另一方面向公民普及再生建材的知识,为其推广使用创造了良好的社会氛围。更为关键的是,德国还着手建立了严格完备的再生建材质量标准和认证体系,最大限度地减轻消费者对再生建材质量的担忧。目前,德国已构建起了联邦和州一级的再生建材质量标准与认证体系。联邦层面,“钢筋委员会于1998年8月提出的《在混凝土中采用再生骨料的应用指南》;2002年,德国正式推出针对再生骨料的联邦技术标准DIN 4226-100,按照来源形式将再生骨料分为4类,并对其成分、密度、酸溶氯盐含量、抗干缩性等性能进行了规定”,该标准后来成为欧盟各国制定再生骨料标准的重要参考。联邦各州也结合本州实际制定了再生建材的质量标准,例如,北莱茵-威斯特伐利亚州针对道路和土地施工再生建材的使用以及道路和土地施工矿物废弃物的质量控制出台了相关的标准。

德国的行业协会和第三方组织在构建再生建材的质量标准与认证体系的过程中发挥了重要的作用。德国环保部门与德国质量和产品认证委员会(RAL)合作制定了建筑废弃物质量控制标准,联邦再生建材认证协会被授权负责德国再生建材的监督与认证。由于这些质量认证组织的地位高度独立,其认证结果较为客观,因而受到社会的广泛认可。

成熟的建筑再生产品市场是促进建筑废弃物再生利用的关键因素。建筑废弃物的再生利用具有明显的外部性,因此需要政府介入并对整个行业进行引导。德国政府为了吸引社会资金进入废弃物资源化利用行业,出台了一些鼓励性政策。例如:对居民每年征收80欧元的废弃物处理费,其中60%用于扶持废弃物处理企业,这些举措降低了建筑废弃物再生利用企业的生产成本。此外,德国再生建材的价格明显较原生建材低,价格优势也在一定程度上弥补了再生建材由于市场歧视观念而被削弱的竞争力。

建筑再生产品市场的成熟还体现为平衡有序。首先,德国严格建筑废弃物再生产品的准入门槛,将资质不足的企业排除在建筑再生产品市场之外,避免低效竞争;其次,根据不同地区的建筑废弃物产生量和原生资源稀缺程度预测再生建材的原料供给量和需求量,并在此基础上科学布局建筑废弃物资源化利用企业。得益于完善的再生建筑产品市场,德国建筑废弃物再生利用行业蓬勃发展。早在2002年,德国全国已有大大小小的再生骨料加工厂2290座,2016年全年德国共生产了722万吨再生建材,占总建材需求量的12.7%,再生建材的市场替代率可见一斑。

处置位于德国建筑废弃物管理层级的最底端,是综合效益最差的合法废弃物处理选项。处置不但不能降低建筑废弃物的数量,而且还需要占用大面积的土地,存在污染环境的可能性,所以应尽可能减少进入处置层级的建筑废弃物数量。当然,处置层级也是减轻建筑废弃物对环境和人体产生危害的最后一道防线。建筑废弃物尚无法实现100%的资源化利用,总会有建筑废弃物进入“处置”层级。而“处置”的对象既有无害建筑废弃物,也包括有害建筑废弃物,作为末端治理的最终环节,针对有害建筑废弃物的无害化处理是否充分直接关系到有害建筑废弃物的负面效应能否降至最低。影响建筑废弃物处置层级合理实现其目标的因素主要包括:

经济成本是影响建筑废弃物处置的重要因素。德国的建筑废弃物填埋收费在国际上处于高水平,其建筑废弃物填埋收费标准为8-148欧元(8.96-165.76美元)每吨,而美日两国的废弃物填埋费用分别为5-15美元每吨和9.6美元每吨。高昂的填埋成本能够在很大程度上迫使建筑废弃物处理者放弃填埋而对其进行再生利用,在这一因素的影响下,德国建筑废弃物填埋量呈明显的下降趋势。当然,建筑废弃物填埋收费不是目的而是倒逼建筑废弃物尽可能再生利用的手段。德国根据填埋实施的难度和对环境与人体的危害程度,对不同种类的建筑废弃物实行差异化的填埋收费标准。其中,混合建筑废弃物的填埋费用明显高于经过分类的建筑废弃物,含有害物质的建筑废弃物的填埋费用也要比不含有害物质的建筑废弃物填埋费用高。差异化填埋收费在某种程度上是一项倒逼建筑废弃物再生利用的制度设计。

此外,德国还成功地运用了另一项经济工具---非法倾倒处罚费。德国在建筑施工地周围放置了特制的建筑废弃物储存容器,联邦各州依据本州实际制定了针对建筑废弃物非法倾倒的处罚标准。非法倾倒的处罚标准在各州际之间差异很大,其中萨克森州处罚标准最为严厉,而勃兰登堡州和巴伐利亚州处罚力度较轻,但总体上实现了震慑非法倾倒的政策初衷。据德国建筑行业业内人士反馈,“出于对高昂的经济处罚的忌惮,非法倾倒的情况在德国发生的频率非常低”。

处置标准与处置技术的先进与否往往关乎建筑废弃物无害化处置的成败。从主导性废弃物管理理念为“末端治理”时期开始,德国便十分重视建筑废弃物处置标准和处置技术,出台了专项条例予以规范并不断更新完善。欧盟于1999年颁布废弃物《填埋条例》,规定了废弃物填埋的技术标准和程序步骤。同一年,德国联邦工作组条例20(LAGA20)发布,提出了废弃物填埋场地下水、渗滤液和地表水监测技术规范,该条例分别于2008年和2014年进行了修订。2001年,德国通过颁布《废弃物存储和填埋条例》将《填埋条例》本土化;2005年,《废弃物填埋场废弃物处置条例》不仅对无害化填埋技术标准和处理流程作出规定,而且还规范了不具有能源回收利用的焚烧,相较2001年出台的《废弃物存储和填埋条例》更加全面。此外,该条例还要求禁止填埋可降解废弃物,因此被外界称为“禁埋令”。严格的建筑废弃物处置标准与先进的处置技术结合使得德国进入处置阶段的建筑废弃物的数量和负面影响被最大程度地压缩。

德国建筑废弃物层级管理经历40余年的发展已十分成熟,其建筑废弃物管理实践也证明层级管理是实现建筑废弃物高效有序管理的正确选择。我国尽管未明确提出废弃物层级管理的概念,但层级管理思想在建筑废弃物立法与实践中早有所体现,2005年我国《城市建筑垃圾管理规定》确立了“减量化、资源化、无害化”(以下简称“三化”)的建筑废弃物管理原则,但目前我国建筑废弃物的处理方式仍然是以填埋为主,焚烧次之,资源化利用率仅为5%,与德国相比存在不小的差距。如何结合我国国情,借鉴德国建筑废弃物层级管理的经验,探索出一条具有中国特色的建筑废弃物管理之路是我们亟待研究的重要课题。从德国建筑废弃物层级管理的有效实践来看,至少给我国以下启示:

德国的建筑废弃物管理实践严格遵循着《循环经济法》中规定的“防止产生——再利用——回收利用——其他再生利用——处置”五层级管理的原则,细致的层级划分是建筑废弃物层级管理具有现实可操作性的一个重要原因。而反观我国的《城市建筑垃圾管理规定》,虽确立了“减量化、资源化、无害化”的建筑废弃物管理原则,然而我国的“三化”原则相较德国的五层级管理原则存在两大缺陷。首先,“三化”原则中的“资源化”是指“利用废弃物直接作为原料进行利用或者对废弃物进行再生利用”,这一定义所包含的两大举措是并列关系,二者之间的优先顺序不明确。其次,在具体的实践中,我国建筑废弃物的生产者和处理者出于节约成本的考虑,一般只注重对建筑废弃物的无害化处理,而忽视了对它们的资源化利用。因此,我国应从立法上明确提出建筑废弃物层级管理原则,并丰富和细化我国建筑废弃物管理的层级,明确各层级间的优先顺序,使之具有现实可操作性。

德国的建筑废弃物已实现“全过程管理”,而源头预防与控制是对建筑废弃物有效管理的前提。德国通过制定废弃物预防计划、源头分类收集以及合理进行城市规划成功地在源头上减少和控制了大量的建筑废弃物产生。相比之下,我国建筑废弃物的源头预防与控制却不近如人意。德国建筑废弃物管理从防止产生到最终处置呈现出一个倒金字塔的形式,非常强调建筑废弃物的源头预防在废弃物层级管理中的优先地位,而我国却与此相反,呈现出的是一个正金字塔的形式,这说明我国对建筑废弃物的源头控制尤其是防止建筑废物产生重视不足。为此,我国应采取以下措施:①制定全国性的废弃物防止产生专项计划,强化防止建筑废物产生在废弃物管理中的优先地位。各省级行政单位必须根据全国性的废弃物防止计划结合各地区实际制定出台适用于本行政区域的废弃物防止计划。建筑废弃物防止计划应包括建筑废弃物防止产生的目标、责任和具体举措等内容;②强制实行建筑废弃物源头分类收集。参照欧盟《废弃物清单条例》,出台涵盖所有建筑废弃物的分类细则。建立建筑废弃物源头分类收集者汇报制度,对未达到建筑废弃物源头分类收集标准或违反源头分类收集规定的主体进行强制性综合处罚。

德国的实践表明,制约再生建筑产品市场健康持续发展的阻碍因素主要有:其一,由质量担忧引起的再生建材歧视;其二,制造再生建材的原料——建筑废弃物供给不稳定;其三,企业资金短缺。德国已通过建立严格完善的再生建材质量标准和认证体系、宣传普及再生建材知识、要求建筑废弃物经强制性源头分类收集后需就近运往废弃物资源化利用企业进行再生利用、采用财政和税收等经济激励手段吸引社会资金涌入建筑废弃物资源化利用行业等举措,有效解决了上述相关问题。而目前我国在再生建筑产品市场方面,存在的问题较多。一是公民对再生建材的歧视观念并未破除;二是我国建筑废弃物资源化企业的生产成本仍然较高,再生建筑产品相较于原生建筑产品的价格并无优势,大多数企业举步维艰;三是建筑再生产品市场的准入门槛低,企业布局不合理,竞争激烈。因此,为加快构建我国健康有序的再生建筑产品市场,需采取以下措施:①尽快完善我国不同种类再生建材的质量标准和认证体系,弥补相关领域的标准空白。同时以公益广告、组织参观再生建筑产品生产企业等形式向公民普及再生建筑产品的知识,提高再生建筑产品的社会认可度和接受度。②可通过政府采购、减免贷款利息、设定财政补贴、税收优惠等经济激励手段扶持建筑废弃物资源化利用企业健康发展,同时吸引社会资金进入再生废弃物资源化利用行业,激发整个再生建筑产品市场的活力。③提高建筑再生产品市场的准入门槛,避免企业间低效竞争,并合理布局建筑废弃物资源化利用企业。

德国在建筑废弃物处置环节取得成就的关键因素在于合理运用了经济工具,诸如差异化的填埋收费标准及高昂的非法倾倒处罚费等。尽管我国在建筑废弃物处置阶段也使用了经济工具,但与德国相比仍有许多改进之处,具体完善措施包括:①制定阶梯状、差异化的废弃物填埋收费体系。由于当前我国建筑废弃物源头分类收集率低,绝大多数为混合收集,这增加了建筑废弃物资源化利用和无害化处置的难度。因此,各地区应根据当地经济社会发展水平、是否分类收集、是否受到污染和是否有害等因素,实行差异化的建筑废弃物填埋收费。②提高建筑废弃物处置的违法成本。我国虽对诸如非法倾倒等违法处置建筑废弃物的行为进行惩处,但处罚标准相对较低。《城市建筑垃圾管理规定》中“对施工单位的最高罚款数额为10万元,对个人擅自设立弃置场受纳建筑垃圾的仅处3000元以下罚款”,由此可见我国对建筑废弃物的管理并未摆脱违法成本低于守法成本的怪圈。此外,我国并未根据非法倾倒的数量而是根据非法倾倒的主体(个人/企业)设置处罚标准,根据非法倾倒主体划分往往不能够准确反映非法倾倒的危害程度。建议在前期调研的基础上修改《城市建筑垃圾管理规定》中的相关条文,依据非法倾倒的数量划分处罚标准,并提高建筑废弃物非法倾倒不同数量范围内的处罚标准,从而达到有效遏制非法行为,引导建筑废弃物处理主体选择较高层级的废弃物处理方式。