截至2019年一季度末,财政部政府和社会资本合作中心项目管理库(以下简称管理库)累计使用者付费类项目627个、投资额1.3万亿元,项目数和投资额分别占管理库的7.1%和9.4%;累计可行性缺口补助类项目4892个、投资额8.7万亿元,分别占管理库的55.3%和64.9%。采用这两种付费机制的项目,如高速公路、地铁等,因市场需求量激增、通行费价格下降等原因可能产生超额利润,即实际收益超过预期收益上限的部分,根据PPP项目“风险共担,收益共享”的基本原则,公私双方应共享该超额利润。对此,《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金[2014]156号)的附件《PPP项目合同指南(试行)》(以下简称156号文)中明确了两种超额利润的分享方式,其中之一为设置分成比例。国家发改委发布的第一、二批PPP项目典型案例中,仅6个项目涉及超额利润共享,其中4个采用阶梯式分成。显然,阶梯式分成方法在防止社会资本暴利和维护公众利益等方面成效更为显著。值得注意的是,156号文中指出,政府在设计付费机制时可以就超额部分与项目公司进行分成,以限制其获得超出合理预期的超额利润,但未对具体的分成比例做出明确规定。对此,王守清解释为,超额利润的分成比例应根据具体情况具体分析和谈判,且需按不同超额量设置不同的分成比例。鉴于此,本文将对PPP项目超额利润阶梯式分成方法的确定问题进行研究,以期为PPP项目提供参考。

在CNKI数据库中以“利益分配”为主题搜索,发现现有研究大多基于公平理论和博弈理论展开。对比分析可知,二者侧重点有所不同,前者更关注双方的合作,旨在指导参与方在合作之初基于各方投入确定初始的利益分配方案,合作后按照各方的实际贡献等影响利益分配的因素,对初始方案进行调整,如Tang运用Shapely值法,基于付出与回报对等的原则构建了产业技术创新战略联盟的利益分配模型,研究发现,合同约定的收益应与资源投入正相关,合同约定的补偿应与承担的风险正相关,以达到激励联盟成员提升合作创新绩效的目的;而后者更关注合作中的对抗,通常围绕合作完成后双方对于利益分配的谈判,如代建生等运用Nash谈判模型,考察了双边道德风险下合作研发的两部线性分成问题,研究发现,谈判能力决定双方最终从合作中能分享多少利益,而研发效率和协同创造能力决定最优线性分配比例。事实上,实践中利益分配的过程一定囊括以上两种理论,即公平理论体现了利益分配的前半程,各当事人根据合同约定以及己方在履约过程中的实际贡献制定预期的利益分配方案,通常不同当事人的预期方案是不同的;而博弈理论体现了利益分配的后半程,即交易双方针对利益分配方案进行谈判,经过不断地博弈和妥协,最终形成双方认可的方案。

本文主要研究合同中如何约定超额利润的分成比例,而不是超额利润产生后双方如何分配,故主要涉及公平理论。值得注意的是,公平通常都是相对的,它实则是一个社会比较的过程,Fehr等将公平分为纵向和横向两种,前者将自己的回报与付出相比较,后者将自己的利益分配结果与同期、同行业、同类型的其他项目相比,二者是一个相互结合的过程。现有采用Shapely值等方法研究超额利润分成比例的文献侧重纵向的比较,即付出与回报对等,而付出通常指分成比例的影响因素。本研究以影响因素为节点、不同因素在同一篇文献中出现视为关系,绘制社会网络关系图(如图1所示),从而识别出对PPP项目超额利润分成比例影响最大或认可度最高的因素为风险分担比例和投资比重。理论上将二者考虑到经典Shapely值法中进行修正,可以确定阶梯式分成中各阶梯上的比例;实践中,这种方法成本高、可操作性差。鉴于实践中存在大量采用阶梯式超额利润分成的案例,本研究侧重通过市场内的横向比较来确定阶梯式分成方案,同时借鉴风险分担比例和投资比重影响固定式分成比例的现有研究成果。

分析可知,阶梯式分成比例的确定应从两方面进行:划分阶梯段和确定各阶梯上的分成比例。本文宜采用多案例研究法,从上述两方面,总结实践中具有可操作性的分成比例。

根据研究目的,所选案例满足以下条件:①具有代表性及可借鉴性,案例来源于国家发改委发布的典型案例和财政部公布的国家级示范项目;②在已发布的实施方案中对超额利润采用阶梯式分成方法,并给出分配方案;③为了总结出现阶段具有参考性的结论,剔除与多数项目差别较大的案例。根据上述条件,筛选出的案例如表1所示。

通过对表1的分析,总结出现阶段超额利润分成的阶梯划分惯例:

阶梯式分成比例的确定经历两个步骤,需要付出额外的时间和费用成本,若产生超额利润的可能性较小,则直接采用固定式分成即可防止社会资本暴利和节约成本。因此,建议仅在项目的潜在超额额度较高或超高时采用阶梯式分成。依据PPP项目“盈利但不暴利”的原则,超额利润越高社会资本的分成比例越低,故潜在超额额度越大时,划分的阶梯数越多才能设置更多逐渐降低的分成比例。由表1可知,多数项目划分的阶梯段数与潜在超额额度正相关。在实际操作中,依据参考项目潜在超额额度的大小,确定是否采用阶梯式分成以及划分的阶梯段数。

对案例中的阶梯数和阶梯跨度进行分析发现:①采用2个或3个阶梯的案例数占案例总数的90%,由此可见,实践中采用2个或3个阶梯的情况较多,统计发现,市政工程项目通常划分2个阶梯,交通运输项目通常划分3个阶梯;②潜在超额度较高、超高的项目通常分别以10%或15%、20%为阶梯跨度,由此可知,潜在超额额度越高,阶梯跨度越大;③实践中超额利润多以100%、110%、115%、120%和140%为分段点,具有一定的借鉴价值。通过对案例的深入分析以及与实践工作者的交流讨论,得出以下结论:

1)采用2个阶梯的项目通常潜在超额额度一般或较高,由于出现超高额利润的可能性较小,主要考虑对社会资本的激励,通常阶梯跨度较小:对于潜在超额额度一般的项目,划分2个阶梯作为以防万一性质的条款,由于前期测算存在一定偏差,实际运营中一旦出现超额利润,可采用合同规定的分成比例,建议超额利润采用100%～110%和大于110%进行分段;对于潜在超额额度较高的项目,划分2个阶梯可同时起到防止暴利和节约成本的目的,建议采用100%～115%和大于115%进行分段。

2)采用3个阶梯的项目通常潜在超额额度超高,此时设置3个阶梯能在防止暴利的前提下,最大限度地发挥社会资本在运营管理技术、效率等方面的优势,通常阶梯跨度较大,建议采用100%～120%、120%～140%和大于140%进行分段。

3)对于未从超额利润>100%开始分成的项目,通过查阅相关合同文件并与实践工作者交流讨论,本文认为政府可能出于对项目公司的激励,按照可研报告中的预测值另外设置一个超过100%的比例作为超额利润分成的前提条件,如案例6从超额利润>112.6%时开始分成。

通过案例分析以及与实践工作者交流讨论发现,各阶梯的分成比例并非单一取决于某一个因素,而是多种因素相互作用的结果。经过课题组的讨论,本研究选取各阶梯上分成比例的主要影响因素进行分析。

杜亚灵等指出某行业的PPP项目数量越多,说明政府部门积累的经验越多,则该行业的成熟度越高。统计发现,市政工程和交通运输等行业成熟度较高,而体育和城镇综合开发等市场成熟度较低。PPP项目市场成熟度越高,政府承担的风险越低。依据风险收益对等的原则,社会资本的分成比例与该项目所属行业的成熟度呈正相关。通常情况下,第一阶梯的分成比例是政府>社会资本还是政府<社会资本,在成熟度相似的行业相同,在成熟度不同的行业则相反。因此,项目所属行业的成熟度是决定第一阶梯分成比例的关键因素:

①成熟度较高的行业,因绩效评价指标健全、政府的监管能力提高等原因,社会资本承担较多风险,政府与社会资本常采用小于等于5∶5的比例;

②成熟度较低的行业,政府承担更多的风险,如:胡钰等指出文化旅游PPP项目由于无法通过借鉴或复制成熟的项目模式进行推广,导致总体落地率不高,如果项目失败极易影响政府的公信力,鉴于此,应把政府的分成比例略微上调,实践中常采用大于等于5∶5的比例。

实践中,由于最终阶梯的超额额度不设上限,故超额利润超过某个超高值时公私双方的分成比例不再调整。因此,能否真正的防止暴利,最终阶梯的分成比例十分重要。由表1可知,10个案例中有4个最终阶梯的分成比例设置为8∶2、3个设置为10∶0,由此可见,最终阶梯的分成比例大致趋近于社会资本不分成。通过案例分析发现,项目潜在超额额度的大小是影响最终阶梯分成比例的关键因素:

①当潜在超额额度较高时,为了调动社会资本的积极性,可以适当放松最终阶梯上对社会资本获得超额利润的限制,实践中常采用8∶2的比例;

②当潜在超额额度超高时,虽然出现的概率较小,作为防备性质的条款,政府几乎不再考虑对社会资本的激励,因此设置逼近于10∶0的比例;

③少数项目最终阶梯采用6∶4的比例,当项目出现超高额利润时,这一比例无法抑制社会资本暴利,通常情况下,政府与社会资本再谈判重新确定分成比例。

通过文献分析可知,利益分配的影响因素还涉及资源投入,如公私双方的资金投入、政府的政策支持、优惠等。由于合同文件中对公私双方的资金投入规定比较明确而找不到其他投入的准确信息,故本文主要研究资金投入与第二阶梯分成比例的关系。由表1可知,采用三阶梯分成方式的项目中,第二阶梯常采用6∶4、7∶3的比例。从中间阶梯采用的分成比例来看,社会资本仍然可以分得较多利润。由此可知,与最终阶梯抑制暴利的目的相比,第二阶梯激励社会资本的目的较强。统计发现,同行业第二阶梯的分成比例更多的取决于公私双方的投资比重。以交通运输类项目为例,政府与社会资本投资比重为1∶9时,第二阶梯常采用6∶4的分成比例,如案例1和2;政府与社会资本投资比重接近5∶5(政府的投资比重略小于社会资本)时,第二阶梯常采用7∶3的分成比例,如案例4和6。

通过多案例分析,得出超额利润阶梯式分成方法的阶梯划分和各阶梯分成比例的惯例。基于此,为政府部门提供以下三点策略建议。

采用使用者付费或可行性缺口补助的项目因从最终用户处收费,有出现超额利润的可能。在采用上述两种付费机制的前提下,盈利能力较强的项目因收入来源广泛等原因有出现较高超额利润的可能。因此,阶梯式分成方法适用于采用上述两种付费机制中盈利能力较强的项目。实践中,由于阶梯式分成操作较复杂,有些项目更倾向于采用固定式分成。随着PPP项目商业价值的提升,越来越多的项目面临较高的潜在超额利润,这种情况下若广泛采用固定式分成,有可能违背PPP项目“盈利但不暴利”的基本原则。政府作为PPP的市场规制者,应当完善相关法律法规或规范性文件,在市场发展过程中充分发挥引导作用。具体而言,可体现在以下两方面:①在PPP相关文件中,推荐交通运输、体育、城镇综合开发等盈利能力较强的行业采用阶梯式超额利润分成;②甚至可以规定,对潜在超额利润超过一定比例的项目强制性采用阶梯式分成的方法。

超额利润采用阶梯式分成时即便是借鉴同行业其他项目的做法,仍需适当考虑各项目自身的具体情况,致使分成方案的确定过程较为复杂、繁琐。实践中,政府部门在编制项目实施方案或签订PPP合同时,切忌盲目模仿或全盘照搬同行业其他项目的做法,而是应当根据实际情况综合考虑多种因素制定分成比例,如:

①项目自身的因素,如潜在超额额度等,研究结论显示,阶梯式分成的梯段划分和最终阶梯的分成比例都与潜在超额额度有关,因此在编制项目实施方案时,对潜在超额额度的测算应尽量准确,以保证阶梯式分成的准确性;

②行业和市场的发展,如行业成熟度等,随着行业的不断成熟与发展,社会资本承担更多风险,依据风险收益对等的原则,政府应以动态的眼光调整分成比例。虽然PPP项目前期制定合理的超额利润分配机制需花费较多的成本,但是能保障项目后期的正常运营,减少争议和纠纷。

分成比例的确定应秉持公平的原则,除了与风险分担和投资比重对应外,对于公平的实现还体现在一些细节上,如:

①实践中有的项目超额利润从大于120%开始分成(如表1中案例3所示),这意味着,超额利润在[100%,120%)时并未在公私双方之间进行分享,而全部归项目公司所有,这显然是政府过度让利的一种表现,最终导致公众利益受损,有悖于公平原则,建议PPP项目超额利润从100%开始分成,在保护公众利益的同时,也可有效地抑制社会资本不劳而获或“天上掉馅饼”的投机心理;

②有些项目最终阶梯采用8:2、7:3的分成比例,由于未来经营收入具有不确定性,若实际运营中产生超高额利润,这种分成比例的设置将会导致社会资本方获得暴利,对政府和公众来说不公平,鉴于此,作为防备性质的条款,建议最终阶梯采用10:0的分成比例,有利于维护公众的根本利益。

本文的不足之处主要分为以下两个方面:一方面,实践中采用阶梯式分成的项目很多,由于篇幅和时间有限,本文仅选择了部分典型案例和国家级示范项目进行分析,致使结论存在一定的偏差;另一方面,本文结论仅通过案例数据分析、与课题组及部分实践工作者讨论得出,未对项目当事人进行访谈,导致影响因素的分析可能存在偏颇。随着实践的丰富,笔者将通过分析更多案例、项目调研等方式提高结果的准确性。