土地储备政策作为土地整理储备运行过程的目标化表达，是研究土地储备决策执行和评估整体过程的起点。1999年第一部地方性土地储备政策颁布，标志着我国土地储备正式走向制度化发展道路。目前，自然资源部土地储备机构名录收录的单位达2600余家，中央及各省、市、区（县）政府和相关职能部门先后颁布了超过200件与土地储备直接相关的法规、条例、意见、办法等政策文本，形成现行较完善的土地储备政策体系。随着新《土地储备管理办法》（国土资规[2017]17号）、《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预[2017]62号）、《土地储备资金财务管理办法》（财综[2018]8号）等政策陆续发布，土地收储资金压力日益增加；同时，受制度变迁路径依赖影响，地方政府接受和执行新规力度相对不足，各种违规或变相执行中央政策的事件时有发生。结合新型城镇化建设中跨地区的人口流动、产业迁移和经济协调发展需要，土地储备政策有待进一步完善。

在土地政策方面，国外的研究主要集中于数理模型上，国内的研究则多集中在政策效果、效率以及建议层面。在土地储备制度方面，研究主要集中于制度功能、运行模型、发展动力机制以及绩效评价与制度创新等方面。综上，学者们对土地政策和土地储备制度均进行了较全面的研究，但将定量与定性相结合的分析方法应用于土地储备政策的研究还有待挖掘。因此，本文基于公共政策视角，采用政策文本量化分析法并构建政策效力评估模型，以天津市为例，对其土地储备政策发展脉络、演变逻辑及政策文本效力进行深入研究，总结不同阶段土地储备政策的结构及内容特征，为各城市建立与国家政策法规对接的土地储备政策管理框架提供参考。

随着土地有偿使用制度全面推进，天津市紧跟国家步伐，结合自身经济发展特点和区域特色，逐渐探索完善土地整理储备制度。1999年，第一次提出“双储双控”的创新思路，对城市建设用地和耕地实施双向储备。该时期虽有一些制度对土地储备加以规范，但尚缺乏专门机构的指导，直至2001年成立天津市土地整理中心，标志着土地储备归口专门机构管理。

本文选取2002～2018年天津市土地储备政策文本为研究对象，以天津市人民政府、天津市国土资源与房屋管理局、天津市财政局等相关部门出台的法律法规为客观凭证，通过如下三条途径获得公开颁布且涉及土地整理储备制度的政策文本：（1）输入关键词，在天津市人民政府及国土资源部门相关官方网站进行搜索；（2）对北大法宝数据库、法律之星数据库等进行直接检索；（3）对文献资料、政策文本中的相关内容进行回溯检索。在整理、遴选政策文本时，为确保政策信息内容契合天津市土地整理储备的主题，并保证所选文本具有一定代表性，本文遵循以下原则：首先，政策文本需要从宏观上对天津市土地整理储备工作做出指导性规定，并契合天津市土地整理储备工作的全过程，每一个工作环节都有相应不同性质的政策规定，以保证全面性和客观性；其次，政策性质为立法性文件，或是由市政府及相关部门制定的法律法规、意见、办法、通知及条例等。

土地储备政策作为一种制度安排，对其本身进行量化较困难，国外学者在其他领域开展的政策内容量化研究做出了开创性尝试。如Gary D.Libecap (1994）利用法律变革指数对美国内华达州关于矿产权的活动进行了研究，首次将政策进行量化处理。在国内，黄萃等（2015）结合质性研究方法，通过量化分析政策文本内容与外部结构要素，揭示了公共政策研究领域的一系列问题，如政策议题的历史变迁、政策工具的选择与组合、政策过程的主体合作网络等。

本文依据Gary D.Libecap和黄萃等的研究思路，从土地储备政策本身的内容出发，通过收集、整理天津市2002年以来颁布的土地储备政策。首先，采用政策文本量化分析法，从外部属性和内容特征两方面对政策文本进行逐件、逐项的编码和频数统计。其中，政策外部属性着重考虑政策数量和政策类型演变，政策内容特征从政策目标以及土地储备过程切入，依据政策过程理论将土地整理储备过程划分为综合、计划、收购、储备、供应、监督和资金管理七个环节；其次，从政策力度、政策措施与政策目标三个维度，构建政策效力评估模型，对政策做进一步细化研究，具体思路为：利用公式（1）计算各年颁布政策的年度整体效力值，规则为对每一年度内出台的若干相关政策从政策力度、政策措施以及政策目标三方面进行得分累加；公式（2）则是考虑政策颁布每一年度的平均效力，文章整体框架设计见图1。

式中，i为政策发表年份；j为第i年颁布的第j项政策；n为第i年颁布的政策数量；m_j为第j项政策的措施m得分；g_j为第j项政策的目标g得分；p_j为第j条政策的力度p得分；PMG_i为第i年城市土地整理储备政策的整体效力水平，APMG_i为第i年土地整理储备政策的年均效力值。

我国土地储备正式走向制度化发展道路的标志是1999年《杭州市土地储备实施办法》杭州市人民政府令[第137号]颁布。通过对1999年以来国家与天津市颁布的土地储备政策进行对比分析（图2），发现：2001年之前，天津市土地储备政策数量变化较国家步伐稍慢，尚处于探索发展期，地方自主性发挥不充分；2001年后天津市积极发挥主观能动性，在国家政策推动下，考虑自身特色探索土地储备发展方式，政策数量整体呈现快速上升、平稳发展和缓慢下降三段变化趋势。在此基础上，结合国家、地方层面用地管理制度改革及相关标志性土地储备政策文件的出台，天津市土地整理储备制度发展历程划分为培育期、发展期及完善期三个阶段。

(1）土地储备培育期：政策数量快速上升（2002年～2008年）

2001年，为加强政府调控土地市场的能力，国务院印发《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号），规定有条件的地方可对建设用地试行收购储备制度。在此背景下，各地纷纷抓紧机遇开展土地储备，天津市也于2001～2004年间陆续成立土地整理中心、结构调整土地收购中心和土地资产管理委员会，该市土地整理储备制度发展进程迈出重要步伐。从政策出台数量看，天津市土地储备政策文件数量自2002年呈逐年上升趋势，2008年全年出台政策8件，达到该时期的数量顶峰。其中，“津政令第8号”作为天津市第一部土地储备专项管理办法，在此期间正式颁布实施。在国家层面，2007年，由财政部、国土资源局（现自然资源局）和中国人民银行三部门联合下发的《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号），进一步确认了土地储备中心的法律地位，也更加规范了土地储备工作。可见，从各地的实践到国家土地整理储备相关条例的颁布，该时期土地储备正经历着自下而上的诱致性变迁过程。

(2）土地储备发展期：政策数量平稳发展（2008年～2013年）

《天津市土地整理储备管理办法》（天津市人民政府令[第8号]）的出台，标志着其土地储备进入规范发展阶段。为了对土地整理储备计划的编制、报批、实施以及监督等加以规范，2009年《天津市土地整理储备计划管理办法》（津政办发[2009]11号）应势颁布。紧接着为加强对土地资源的合理利用和对土地整理储备成本的管理，并使土地有偿使用行为得到进一步规范，2011年《天津市土地整理储备成本控制与管理办法》（津政发[2011]3号）出台实施。从政策数量变化来看，该时期天津市土地储备政策数量呈平稳发展状态；从政策内容看，开始由注重综合管理向专项管理转变（图3）。从国家整体来看，很多地方为了追求土地收益而大规模开展土地储备，扰乱了土地储备发展秩序，为尽量避免这种现象的发生，同时也为了对土地储备资金的会计核算加以规范，2008年，《土地储备资金会计核算办法（试行）》（财会[2008]10号）颁布实施；两年后，国土资源部进一步提出“两整治一改革”的目标，这意味着土地储备制度变迁逐渐由需求诱导型变迁转为强制型变迁路径。

(3）土地储备完善期：政策数量缓慢下降（2013年至今）

经历了探索成长、快速发展期后，土地整理储备进入理性发展阶段。从数量演变特征看，该时期政策数量呈缓慢下降趋势，追求政策有效性成为地方政府的工作重点。2014年，天津市人民政府发布《天津市国有建设用地有偿使用办法》（津政发[2014]6号），指出由市土地行政主管部门统一负责全市辖区内国有建设用地整理、储备、出让及转让等相关工作。就国家整体层面而言，为加强土地储备机构、业务和资金管理，规范土地储备融资行为，切实防范金融风险并保障土地储备工作规范和健康运行，国土资源部、财政部、中国人民银行及银监会联合于2012年颁布《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发[2012]162号）。2016年，为进一步深入推进新型城镇化建设，适应经济发展新常态，规范土地储备金融秩序，四部委又联合印发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）。

从政策类型演进来看，土地整理储备制度发展前期，以综合类政策为主，随着管理需求不断演化，专项类政策数量逐渐增多（图3、图4）。2002年至今，天津市共颁布综合性土地储备政策10项，专项类土地储备政策56项，约占总数85%（表1）。立足于国家层面，土地整理储备政策体系的不断发展和健全使天津市土地储备管理朝专业化方向纵深发展，土地储备政策管理的精细

在已有研究基础上，结合土地储备特征和上述对土地整理储备政策外部属性的分析，本部分内容选取土地储备政策目标及过程两个维度建立分析类目，对每一件政策文本进行编码和频数统计，按照土地储备发展阶段形成频数统计表和演进分布图，深入分析天津市土地储备演进过程中存在的短板。

对天津市已颁布的66件政策文本进行频数统计后发现（表2），土地储备制度培育期，政策调控主要聚焦于促进土地合理利用、加强土地市场管理，但在土地规划落实和保障供地上还尚欠缺；土地储备制度发展期，颁布的政策对供地保障和资金管理有所加强；自2013年进入土地储备制度完善阶段以来，政策目标中占比最高的是财政资金管理。分析其原因，日益显现的土地储备融资功能加大了地方政府对土地财政的依赖性，为适应新时代我国经济发展的新要求，并使土地储备机构职能回归本位、规范土地储备金融秩序，从中央到地方均加强了土地储备资金财务管控，这将是现阶段及未来很长时期内我国进一步完善土地储备制度的方向所指。

依据过程理论将土地储备过程分为“综合-计划-收购-储备-供应-监督-资金”管理七个关键环节。其中，按照不断深入、细化的层次，土地储备计划管理划分为土地储备中长期规划、年度土地储备计划和土地储备项目实施方案；土地储备收购、储备和供应管理是国家和地方政府对土地资源宏观调控和优化配置的有效手段；土地储备资金管理主要侧重于对资金来源、使用范围及使用要求的管理；而土地储备监督管理的重点是资金。

由图5分析，总体来看，天津市土地整理储备各环节政策分布较不均衡，主要集中在资金管理方面，占据总数的28.79%；收购管理次之，占比19.70%；其次是综合管理和供应管理，占比均为15.5%；计划管理和储备管理相对较少，仅占比7.58%；监督环节政策制定数量最少，仅为6.06%，说明天津市土地整理储备过程中监督管理较为薄弱，未来发展应将注意力集中于监管层面，以防范系统性金融风险。

根据政策分类统计结果和政策数量阶段性特征，本部分内容分析了不同时期天津市土地整理储备各环节政策文本频数分布情况（图6），发现：（1）土地储备培育期，天津市土地整理储备管理的重点在于保障土地供应，其统计频次达到9次，占该阶段颁布政策比重29%。而计划、收购和监督管理在此阶段虽有涉及，但重视程度较低。分析其原因，由于此时尚处于土地储备培育期，土地整理储备制度整体框架在建构过程中，因此更侧重于综合管理规范的制定；（2）土地储备发展期，该阶段显著特点是综合管理制度制定步伐变慢，管理趋于专业化和精细化，资金管理依旧处于重要位置，收购管理在这一阶段大大加强。相较于土地储备培育期，该阶段加强了土地储备过程的专项管控，各方面不断完善；（3）土地储备完善期，资金管理仍是重要内容之一，占总统计频数比重为38%。此外，天津市相关部门虽适度加强了对土地储备过程的监督管理，但通过仔细研读已有土地储备政策文本发现，监督管理的要求和规定相对宽泛，细化程度有待进一步加强。

本部分拟从政策力度、政策目标和政策措施三个维度构建政策文本量化评估模型，全面评估天津市土地整理储备政策效力。其中，政策力度是政策法律效力和行政影响力的表征，大小由政策颁布部门级别决定；政策目标是政策文本所要实现目标可度量程度的刻画，目标量化程度越高，得分越高；政策文件中政府为实现政策目标所采用的具体方法和手段称之为政策措施。

政策力度评估在参照国务院2017年《规章制定程序条例》及彭纪生等（2008）、张国兴等（2014）、纪成飞等（2015）评估方法的基础上，依据政策类型和政策颁布机构级别分别赋值1-5；政策目标依据政策文本中目标描述的清晰程度和可度量程度两方面分别赋予1-5的分值；政策措施从措施的具体性和可操作性的角度进行赋值1-5，表3为具体评分标准。

按照公式（1）、（2）计算2002～2018年间天津市颁布的66项土地整理储备年度政策效力值，并将政策效力与政策数量进行协同分析，具体分布及演进情况如图7。

由图7可见：各年的政策文本整体效力与政策数量变化趋势基本一致，呈现周期性波动特征。具体来看：（1）在土地整理储备培育期，政策出台数量的快速上升使政策文本整体效力也显著提高，究其原因，这一时期，天津市土地整理中心、天津市土地收购中心以及天津市土地资产管理委员会的成立，促进了土地储备中计划、收购、储备及供应各环节的规范运行，天津市土地整理储备制度发展迈出重要一步；（2）在土地整理储备发展阶段，政策文本整体效力值呈缓慢下降趋势，说明培育期注重政策出台数量的土地储备发展模式正逐渐调整；（3）在土地整理储备完善期，政策制定更为精细化、专业化，政策文本效力变化在适当范围内波动。

综上，政策整体效力与政策数量的同步变化反映出，天津市土地整理储备政策文本整体效力变化主要受政策文件颁布数量影响；政策年均效力在较低水平维持稳定，政策质量对政策文本整体效力提升贡献程度不高。为进一步剖析政策文本年均效力水平较低的原因，将从政策力度、政策目标及政策措施三个维度对整体效力得分情况进行分解，详见图8。

由图8可知：三个维度中，首先，政策力度平均得分均低于3分，主要由于天津市颁布的土地整理储备相关政策多为各部门意见、办法、规定及通知等，市人民政府或市人民代表大会及其常务委员会颁布的法律法规数量很少，导致政策力度得分偏低，进而影响政策平均效力得分；其次，政策措施得分较高，而政策目标得分偏低，说明在政策具体执行层面，政府虽做出了较详细的规定，但政策目标还不够明确、量化程度较低，导致政策文本平均效力偏低。此外，17年间，政策效力三个维度的变化趋势并不同步变化，间接反映出在制定土地整理储备政策时，政府缺乏对政策效力协同性的重视，这也成为政策年均效力水平提升困难的重要原因。

采用政策文本量化分析法从外部属性和内容结构两方面对天津市2002年至2018年颁布的土地整理储备政策演进特征进行研究，并运用政策效力评估模型量化评估天津市土地整理储备政策效力，所得结论如下：（1）政策数量上，天津市土地整理储备政策数量随时间推移呈倒“U”型变化。2002年～2008年为土地储备培育期，该时期政策数量快速增加；2008年～2013年为土地储备发展期，政策数量在该阶段变化较平稳；2013年进入土地整理储备完善期，政策数量开始缓慢下降；（2）政策内容上，天津市土地整理储备政策制定的科学性不断提高，内容逐渐由综合管控向专项管控转变，精细化、专业化程度进一步提升；相较于土地储备过程的其他环节，资金管理始终是政策调控的重点；（3）政策效力上，天津市土地整理储备政策年均效力维持在较低水平；政策效力的三个维度中，政策措施制定较详细而政策目标量化程度和政策力度整体偏低，三者系统协调性尚需改进。

基于上述结论，提出以下三点建议：（1）加强政策精准化、精细化和精益化供给。在落实国家层面出台的土地储备政策的基础之上，地方政府应结合自身发展实际深入研究针对性政策举措，尤其是土地储备资金财务监督管理方面的细则；（2）强化土地整理储备政策的系统协调性。从政策力度、政策目标和政策措施三个维度提高政策文件制定与发布的协同配合，形成强大的政策合力。同时，加强政策目标的可度量性，使政策在执行过程中权责清晰、调整及时；（3）提高土地储备政策效力等级。在现有土地管理制度框架体系下，各级立法机关和政府应明确土地储备在土地供应管理中的基础地位，以法律法规和规章等形式规范土地储备的各个环节。