自2015年我国公共文化类项目进入全面发展期以来，财政部与文化部两次发文鼓励PPP模式应用于公共文化领域，进一步推动了PPP模式在我国公共文化类项目中的应用和发展。然而，公共文化类PPP项目具有周期长、投资额大、公益性强、收益低等特点，使其在快速发展的同时面临诸多挑战，由挑战衍生出的各类风险很大程度上决定了项目成败。因而，亟需对公共文化类PPP项目风险进行系统梳理并探索风险之间的相互作用，以提出有效的应对策略。

PPP项目风险具有高度关联性和复杂传染性特征。风险传染是风险的一种扩散现象，一个风险作为导火索可能导致相关风险的发生，即风险具有相互影响作用。在公共文化类PPP项目中，项目的低盈利性和政策敏感性造成利益相关者风险多且相互关联，如政策对该类低盈利性项目投资支持力度的降低将直接导致项目融资和预算超支风险，甚至完工风险的增大，因而亟需从风险传染的视角系统分析PPP项目风险传染的防范对策。

尽管当前学者已经关注从网络视角探索风险因素的传染机制，但对公共文化类PPP项目风险的关联性和传染机制深入挖掘的研究仍显不足。本文旨在对公共文化类这一特定领域的PPP项目风险及其传染机制进行研究，通过采用社会网络分析法构建利益相关者风险传染网络模型，探究公共文化类PPP项目中的主要风险要素及其在网络中的角色，并据此提出风险传染防范策略。

公共文化类项目是指向公众开放用于开展文化活动的公益性图书馆、博物馆、纪念馆、文化馆（站）等建筑物、场地和设备等，它是公共文化服务体系最直接的物质载体。随着公众对公共文化服务需求的逐渐增加，政府不断增强对公共文化类PPP项目的投资力度。

随着PPP模式开始进入公共文化产业，学者开始对文化产业类PPP项目风险进行研究，本文通过系统梳理中国知网中公共文化类PPP项目相关文献，归纳总结后最终提取出两类一级风险，九类二级风险和47项三级风险，各项风险因素的名称、编码及风险分担方式详见表1。

由于社会网络分析法主要关注节点位置和关系取向，并已在风险管理领域得到广泛应用，本研究主要借鉴SNA方法来构建公共文化类PPP项目风险传染模型。通过风险节点关系描述公共文化类PPP项目风险因素间的内在关联，通过节点“中心性”来揭示该类项目中的关键风险，据此提出针对性的风险传染防范措施。具体的构建步骤如图1所示。

在图1的第四个步骤中，所采用的网络指标包括节点入度中心度、节点出度中心度和中间中心度等，对各指标解释如下：

(1）节点入度，它是节点度数中心度的一个重要指标，能够反映有向图中指向该节点的节点数量，在本研究中反映的是该风险受其他风险影响的程度，节点入度越大表示易受影响程度越高。

(2）节点出度，它是有向图中点的度数中心度的另一个重要指标，反映的是该节点指向其它节点的数量，节点出度越大，表明该风险对其他相邻风险的影响力越大，属于风险传染的“传播者”。

(3）中间中心度，是指某节点处于其他两节点间捷径线间的数量，体现的是该节点控制其他节点连通的能力。在本研究中表示某风险对经过它的风险节点间路径的影响力和控制力，属于其他风险连接的“中间人”角色。

为开展风险传染模型构建及分析，本文选取广西柳州市柳东新区文化广场PPP项目（以下简称“文化广场PPP项目”）作为案例。该项目是柳州市重点项目，总投资额达22亿元。项目的政府方为柳州市柳东新区管理委员会（以下简称“管委会”），社会资本方为通过公开招标选取的中建钢构有限公司和柳州市浦建文化投资管理中心（有限合伙）组成的联合体。在项目资本金投入方面，柳州市东城投资开发集团有限公司（以下简称“东城集团”）代表政府方出资20%，社会资本方联合出资80%，随后双方组建项目公司（即SPV公司），并由中建钢构有限公司华南分公司担任施工总承包单位。项目于2016年12月开工，建设期3年，运营10年。双方在PPP合同中约定，项目付费方式为少量使用者付费，加政府方根据绩效评定结果采用可行性缺口补助方式。运营期满后社会资本方无偿将项目移交给政府或指定机构。

该项目是柳州市首个PPP项目，且作为社会资本方的中建钢构有限公司是首次同时承担PPP项目投资人和施工总承包单位。由于缺乏经验，项目自开工以来面临了诸多风险。各方对项目风险及其传染机制认识不足严重阻碍从“根源上”降低风险概率和减少风险损失。

本研究采用专家访谈法对文化广场PPP项目包含的风险因素进行了界定。11位项目中高层管理人员的访谈结果显示，表1中识别的47个风险要素在该项目中均存在具体表现，因此，该风险传染网络中共有47个风险节点，其中政府方承担的风险16项，社会资本方承担的风险21项，双方共担的风险10项。根据各风险类型的承担主体，得到各方需独立或共担的风险类型，设定标签为S '#R*，其中S '#代表风险承担方式，政府方承担为S1，社会资本方承担为S2，双方共担为S3, R*代表对应风险类型编号，例如S1R1代表政府需承担“政府干预”风险。

在明确了风险节点后，第二步是识别不同主体所承担的风险之间的相互关系并评估关系强度，这将形成风险传染网络中的边和边的权重。风险传染关系强度的确定采用问卷调研的方式，在问卷中，将风险传染关系强度分成5个等级，1和5分别代表风险因素间有关联且影响程度最低和最高，若风险间无关联则标注“0”。最后根据专家回复值的均值作为风险传染关系强度评价值。本研究邀请该项目的33位中高层管理人员参与问卷调研，他们按照项目实际情况对风险间关系及关系强度进行评价，样式如表2所示，表中数字代表纵列的源风险对横行目标风险之间的影响。根据最终收回的25份有效问卷，明确了该项目风险传染网络中存在1134项风险关系，风险间的影响程度（部分）如表2所示，如第一列第一行中值“3.5”表示第一个风险要素（S1R1）对第四个风险要素（S1R4）的影响程度为中等（3.5）。

本文利用Ucinet软件对公共文化类PPP项目风险传染模型进行可视化处理，通过将完整的节点和关系强度数据导入软件，可得到定量化的风险传染模型。根据上文识别出的47个风险节点和1134条有权重的关系连接，绘制风险传染模型G (47, 1134），见图2。在图2中节点越大代表节点中心度越大，具体分析见下文网络指标计算。

为了明确风险分布特征并识别关键风险要素，本研究计算了风险的节点中心度和中间中心度等，具体如下。

(1）风险节点入度分析

经计算风险节点入度排名前十的风险要素见表3。由结果可知，目前被影响最大的风险因素包括：融资风险、工期延误风险、政府信用风险、政府干预风险和利率风险。以融资风险为例，本项目资本金比例为30%，原定剩余70%资金由社会资本方从浦发银行贷款获得。但2017年央行采取紧缩性货币政策，浦发银行立即提出社会资本方需在原定利率上上涨30%方可贷款，这使得社会资本方陷入融资困境。此外，2018年财政部发布了《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金[2018]23号文），要求不得为存在“明股实债”的PPP项目提供融资。随着政策出台，社会资本方中柳州市浦建文化投资管理中心被部分金融机构认为存在“明股实债”问题，导致诸多金融机构不愿提供借贷，这进一步增大了本项目的融资风险。从本项目实际困境可知，社会资本方在项目全生命周期内容易受到宏观政治、经济和法律环境影响，因而极易成为“风险接收者”而处于劣势地位。

(2）风险节点出度分析

通过计算得出所有风险节点出度，其中前十名详见表4。结果显示，政治信用风险、合同完备性与变更风险、政府干预风险会较大程度地影响邻近风险，让风险沿着传染路径向外扩大。以本案例的政府信用和干预风险为例，在签订PPP合同中，政府方代表东城公司承诺在SPV公司成立后，将当前设计单位管理权转移给SPV公司。然而，事后东城公司出于控制投资考虑，始终把持设计单位以及其他新介入参与方的管理权，使得项目建设过程中各项审批流程冗长且复杂，造成了一定的工期延误风险。由此可见，在PPP项目中政府的行为会对社会资本方的组织协调风险、融资风险、工期延误风险等带来连锁反应。

(3）风险中间中心度分析

风险的中间中心度排名前十的风险要素见表5，结果显示，利率风险、政府干预风险、政府信用风险、合同完备性与变更风险是重要的风险传染控制节点。以政府干预风险对法律不完善风险与工期延误风险之间的中间控制作用为例，在本案例中，PPP相关法律法规不完善所引起的最大问题为建设施工许可证的办理困难。政府方代表东城公司早在2015年通过缴纳土地出让金取得土地使用权，因此，该项目的土地使用权归东城公司所有，而非SPV公司。由于存在土地所有权不在SPV公司名下的问题，SPV公司去办理施工许可证时频频受阻，严重影响了项目的开工及PPP项目入库。由此可得，对中间中心度高风险的控制是有效提高风险管理能力的关键，有效管理风险“中介者”对减少风险传染范围，缩短风险传染路径有良好效果。

基于上述对三个中心度指标的分析，入度中心度、出度中心度和中间中心度均较大的风险处于风险传染模型的中心位置，既受其他风险影响，又影响其他风险，同时控制着其他风险之间的相互传播。此外，对于入度和出度中心度均较高的应控制其传染；节点入度和中间中心度均较高的因素要控制其被传染。基于此，梳理出文化广场PPP项目的主要风险因素如表6所示。

通过对案例中风险传染模型的分析，得出以下结果：

(1）政府在风险传染网络中主要扮演传播者和中间人角色，对PPP项目风险传播具有控制力和影响力，而社会资本方主要扮演风险接收者角色，容易受政府所承担风险的影响，具体而言，政府方作为PPP项目的发起者和监督者，对项目存在不同程度的干预，甚至违反PPP合同约定迫使社会资本方承担过多风险。这些行为会扩大风险的传染范围，增大风险损失。因此，政府方需正视自身需承担的风险，从行为上控制风险的传染和扩大。

(2）在政府方承担的诸多风险中，政府信用风险对项目整体风险至关重要，它虽不像社会资本方承担的完工风险直接导致项目失败，但是很大程度上会引发完工风险及其他“致命”风险。目前存在的信用风险较大程度上与当前政治法律风险密切相关，一方面，当前PPP项目运作过程中缺乏对政府失信的考察与监督；另一方面，法律法规层面上缺乏有效的可用以指导公私双方行为的PPP合同示范文本及细致的指导方案，用以减少因合同制定不完善而引起的诸多争端。

(3）从社会资本方需承担的风险可知，融资风险起到“传播者”和“中间人”的重要作用，其最直接的影响为项目完工风险。正如在访谈过程中，SPV公司商务经理表示倘若在2018年11月未能融资成功，则施工总承包单位会选择停工，项目将面临巨大的完工风险（目前已融资成功）。融资风险的上游问题是政策稳定性不足和投资额上升风险。在2017年11月10日财政部发布《关于规范政府和社会合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号）之前，项目公司并未由于资本金的“穿透原则”而存在“明股实债”问题。因此，确保融资的合法合规及投资的“开源节流”是减少融资压力的重要举措。

基于以上结果，本研究得出的主要风险传染防范对策如下。

一是政府要提升信誉，并避免对项目过多干预。在公共文化类项目中，社会资本方建设期和运营期投入回报主要依靠政府的可行性缺口补助，政府信誉缺失所导致的补贴不及时将致使社会资本方财务成本上升，甚至使得社会资本方难以维持运营而导致项目失败。因此，政府在应用PPP模式的同时，应确保项目投资可纳入中长期预算且未超越10%的公共财政预算支出红线。此外，在项目运作过程中，政府应摒弃“大包大揽”的传统项目管理思维，赋予社会资本方与其所承担风险相匹配的管理权限，通过设置合理的投资回报机制、绩效考核体系和激励机制鼓励社会资本方积极主动按照政府方要求完成预定项目目标，而非过度干预项目的建设和运营过程，影响社会资本方管理效率的发挥。

二是双方需建立严格的合同管理和风险分担制度。PPP项目必须通过严格的合同管理来约束双方的行为，方能减少实施过程中频繁变更带来的履约风险。正如本案例中由于出现了大量的设计变更，增加了项目建设过程中的谈判成本，并影响了施工进程。此外，PPP合同条款设定应考虑PPP运作的合法合规性，例如，《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）中要求“对于绩效考核与政府付费挂钩部分不足30%的、建设期成本不参与绩效考核的都不能进入PPP项目库，也就不能将政府补贴部分纳入财政预算。”本案例PPP合同中绩效考核条款确实未将建设期成本纳入绩效考核范畴，因而存在一定的合法合规性风险。为规避政府方在运营期补贴不及时或无法支付的风险，社会资本方应尽快要求通过签订补充协议将建设期投资纳入绩效考核范围。最后，PPP合同中对风险分担的约定应合理有效，避免将一些政治风险所引起融资风险、利率风险及原材料价格上涨风险全部纳入社会资本方所需承担风险的范畴，违背“风险应由最适合承担的一方承担的原则”。建议在PPP合同签订前，政府与社会资本方邀请法律方面的顾问专家完善PPP合同，确保合同条款的合法性以及风险分担的合理性，并在履行过程实行全面合同管理，促进项目按期保质完成。

三是社会资本方需拓展融资渠道，并注重融资方式的合法合规性。迄今而至，银行贷款仍是我国PPP项目最主要的融资方式，在当前财政紧缩的状况下，这无疑加大了公共文化类低收益PPP项目的融资难度。此外，财政部对国有金融企业所提出的按照“穿透原则”审查PPP项目资本金，对PPP项目融资方式的合法合规性亦提出了更高要求。面对融资困境，社会资本方一方面要加强项目的资本金管理，在与其他金融机构组成联合体时不得承诺固定回报；同时，社会资本方亦不可向政府要求提供固定回报，而应主要通过加强自身绩效管理来提升投资回报率。另一方面，社会资本方需强化PPP创新信贷工具应用，增强政策研判能力，结合当前国家对PPP投资的政策导向和各类融资渠道的适用性加以选择和组合，如选用政策性金融工具、PPP产业基金和资产证券化等方式。近几年来我国政府积极改革体制，极大地推动了融资发展，但是显然新的融资尚存在不足，在实用性和操作性上有待加强。

本研究通过网络化的视角建立了公共文化类PPP项目风险传染模型，有利于更系统直观地理解PPP项目风险及其相互影响。借鉴社会网络分析方法，以柳州市柳东新区文化广场项目这一典型项目为例，通过识别出47个风险节点和1134条有权重的风险连接，绘制出风险传染模型。通过计算风险的节点入度、出度和中间中心度，更客观的得出风险网络中的主要传播者、接收者和中间人，并识别出政府方和社会资本方需承担的关键风险要素。根据分析结果，本研究提出了3方面的风险传染防范措施，以提高风险传染管理的有效性和准确性。