当前，从中国高等教育发展的总体形势来看，我国高等教育的事业规模、用地规模和建筑规模仍处于持续高速增长阶段。2013～2017年，建筑面积、土地面积和在校生人数均保持稳定增长（图1）。同时，从三大指标的相对增长态势来看，空间总量增长长期滞后于办学规模增长，造成用地规模和建筑规模缺口不断增加（图1）。根据国家教育事业发展“十三五”规划的要求，2020年，我国高校在校生人数将进一步增长至3680万人，实现毛入学率50%的战略目标，客观上迫切需要我国高校的基建规模持续保持高速增长态势。同时，伴随着“十三五”以来建筑业深化改革的持续推进，我国建筑业在科技创新和信息化建设、设计建造能力、建筑节能减排、行业人才队伍素质等各方面均取得显著提高，建筑业发展环境得到持续优化，不仅为新时期高校基建的发展提供各类优质资源、工具和技术，也对高校基建的行业资源整合能力和复杂任务驾驭能力提出了新的挑战。在此背景下，从高教事业发展和建筑业发展两个视角探讨高等教育基建管理的发展趋势，为新时期我国高等教育空间环境的高质量发展提供理念指引和道路选择，更具战略价值和现实意义。

为了推进高等教育事业适应新时期的发展目标，近年来我国政府在高等教育领域持续推进以“简政放权”为导向的深化改革，简化高校建设项目审批程序和管理环节，下放基本建设项目决策自主权和管理自主权，进而不断增强和提升高等院校的办学主体地位，为高质量的教育事业发展注入动力和活力。伴随着改革工作的不断推进，高校基建在立项管理和管理模式二个方面开始出现决策自主化和管控弹性化的发展特征。

长期以来，高校基建的立项管理均实行“审批制”管理，由高等院校向上级主管部门进行立项申报，由教育部、发改委等部门进行项目建议书、可行性研究报告的立项审批，内容包括但不限于项目类型、建设内容、建设规模、投资规模、进度计划等。从第一个五年计划开始实施以来发展至今已逾60年，虽日趋成熟，但面对高校个性化、多样化、时效化的发展需求已经后继乏力，同时，过多的干预也导致高等教育办学的责任和权利相互分离，行政效率低下，限制了高教的事业发展。

在2017年修订完成的《教育部直属高校基本建设管理办法》（下文简称“《管理办法》”）中，建立了以备案管理和审批管理并行为特征的新的立项管理体系，用双轨制替代单一的审批制，并对高等院校和主管部门的管理权限和责任划分进行了相应的调整。《管理办法》由8章49条相应增加至9章58条，2012版“建设项目管理”一章被“项目审批管理”和“项目备案管理”二章取代（图2）。

首先，《管理办法》中明确将高校基建项目按照资金来源划分为二类，分别实行审批管理或备案管理。除申请中央预算内基建投资的建设项目延续审批制以外，其余项目均可实施备案制。高校可以根据差异化的现实情况和发展需求，自行决策建设内容、建设规模、投资标准等关键事项，进而实现和高校事业发展目标的紧密结合。同时，《管理办法》为了进一步鼓励高校积极采用备案制，对审批类和备案类项目在实施周期、投资变更等关键性内容进行了差别化的处理，对备案类项目赋予了更大的自由度，实施备案制项目在资金调整和实施周期方面具有更高的灵活性。此外，《管理办法》新增“年度投资计划的编制和调整”一节（图2），为投资计划的动态调整提供了合法有序的通道和途径。

可见，在教育行政管理层面，积极推行和大力引导备案制，推进高校基建的自主决策和弹性管控已成为高等教育领域基建管理改革的重要方向。

在《国家教育事业发展“十二五”规划》（2010-2015）（下文简称《高等教育十二五规划》）中，明确提出“积极探索‘代建制’”，这也是我国历次国家教育事业发展规划中首次对具体的基建管理模式做出安排和引导，要“加强建设项目管理，严格项目资金管理，健全项目实施程序，做到程序公开透明，使所有教育项目可操作、可监控、可评估。”可见，在“十二五”期间，国家和政府不仅对基建管理的管理模式有明确的发展导向，对基建管理的具体环节也有原则性的管控要求，覆盖范围包括项目管理、资金管理、程序管理，以及管理工作的可操作性、可评估性和可监控性等各个方面。

在《国家教育事业发展“十三五”规划》（2015-2020）（下文简称《高等教育十三五规划》）中，基建管理的相关政策变化明显。首先，从词频统计来看，“基建”和“基本建设”的出现频率大幅降低，从《高等教育十二五规划》的11次降至2次。其次，从具体内容来看，《高等教育十三五规划》中二次出现关于基建的内容分别为“基建保障”和“扩大基本建设自主权”，完全删去了“积极探索‘代建制’”等对特定管理模式的指导性意见，同时也删去了具体基建管理环节的管控要求。同样，在2012年修订完成的《教育部直属高校基本建设管理办法》中，曾经提出的“建设项目实行代建制管理的直属高校应当依法选择有相应资质的代建单位”等条文均不再出现。

总体上来看，新时期的教育行政管理更关注于高校事业发展目标的实现，对基建管理模式选择和管理环节设定等不再做具体要求，而是由高校根据实际的管理环境和管理条件自行决策并灵活选择。

“十三五”以来，我国经济发展进入以结构调整、增速放缓和驱动力升级为标志的新常态，既为建筑业发展提供了重要的战略机遇，也对建筑业的可持续发展提出了严峻挑战。如何推动建筑业实现转型升级，切实转变发展方式，增强发展动力成为建筑业深化改革的关键。在《建筑业发展“十三五”规划》中，相应提出了产业结构调整、技术进步、建筑节能及绿色建筑节能发展、质量安全监管、建筑市场监管和市场规模等六大方向的发展目标，其中，前三个发展方向与高校基建管理的相关性最为显著。

在产业结构调整目标中，《建筑业发展“十三五”规划》提出“形成一批以开发建设一体化、全过程工程咨询服务、工程总承包为业务主体、技术管理领先的龙头企业”，作为建筑企业的规划目标和发展方向，其中，全过程工程咨询服务的推行对高校基建管理模式的更新和改进意义重大。

当前，高校基建管理常见的三类管理模式中，代建模式及自管模式均面临不同程度的发展困境。代建制在实际推行过程中，由于代建主体法律地位不明确、市场化不足、代建企业良莠不齐、代建后续服务保障能力不足、各方权责不明确、项目控制目标难以真正落实等诸多矛盾，并未达到政策预期，近年来已经渐渐淡出高校管理体系；同时，伴随着高校人事改革的不断深化，基建管理作为高校的非核心职能面临着机构裁撤和人员精简，现有管理力量无法得到有效补充和更新，自管模式的后继乏力。在此背景下，能够为高校基建提供错位、补位服务的共管模式优势日趋明显。全过程工程咨询服务的大力推进，必将促进高校共管模式的推广和完善，并进一步根据工作界面不同，形成以整合社会资源和高校资源为导向的、形式灵活多样的“小核心，大外围”的管理模式。共管模式的优势主要体现在以下二个方面：第一，全过程工程咨询服务有助于为高校基建的各个业务模块提供全方位的人员和技术支撑，能够有效弥补高校自身管理资源的不足，提供个性化、定制化的基建管理服务；第二，全过程工程咨询服务具有全产业链的行业管理特征，其发展有助于打通规划、建设和管理各个环节，对整合高校资源、提升高校管理水平具有明显的带动作用和推动作用。

在技术进步目标中，《建筑业发展“十三五”规划》重点倡导了信息化的推广及BIM技术在建筑业的应用。相对于大型施工企业和设计企业，高校基建管理的信息化建设还停留在比较初级的阶段，只有部分高校尝试进行了以档案管理为核心的信息化系统的建设，以项目管理为核心的全过程信息化管理目前仍在探索阶段。

伴随着“十三五”期间建筑业信息化水平的进一步提升和BIM技术应用趋于普遍，高校信息化建设滞后的弊端将进一步凸显，大力推进高校信息化建设进程已是必然趋势。首先，从资源整合的角度来看，建筑业信息化发展带来的直接效益是整个行业管理效率和生产效率的大幅度提高，高校作为建设单位，在项目管控中的主体地位被不断强化，其相对滞后的信息化管理水平日渐成为制约基建项目管理绩效提升的关键因素。其次，从问题导向的角度来看，管理信息的滞后和封闭往往造成重复建设、投资失控等基建领域的高发问题，借助行业信息化发展大势实现高校基建管理的信息化，有助于推动管理信息的公开化和透明化；此外，从高质量发展的角度来看，精细化管理已被高校列为重要的事业发展目标，在基建领域，BIM等技术的应用可以作为精细化管理的重要管理工具，有效实现不同专业、不同阶段的信息综合，进而从全过程、全专业资源优化的角度协调矛盾和解决问题，推动高校在“规建管”全生命周期管控水准和管理效益的整体提升。

在建筑节能及绿色建筑节能发展目标中，《建筑业发展“十三五”规划》再次强调“城镇新建民用建筑全部达到节能标准要求”，要求能效水平在2015年基础上进一步提升20%。对于城镇新建建筑，明确提出绿色建筑占新建建筑比重达到50%，完成了绿色建筑发展目标的定量化。相较于建筑业“十二五”规划节能建筑发展目标的定量化，我国正从“节能建筑时代”过渡到“绿色建筑时代”。

从高校基建领域的发改政策来看，《高等教育十三五规划》对绿色校园赋予了非常重要的地位。规划用专门的一节“建设绿色校园”来阐述绿色校园发展战略和实施策略，从能源利用、环境保护和景观营造等多个角度指出了绿色校园建设和发展的行动路线。绿色校园在规划中所占据的篇幅和地位甚至远远超过了高校基建的相关内容，为高校空间环境的规划建设和运营管理赋予了清晰明确的价值导向。不过，略有缺陷的是，规划中对绿色校园的核心内涵尚缺乏系统性的认识，更多停留在节约型校园的认知层面，也未能在绿色校园的规划建设措施中体现从“以能源为中心”到“以人为中心”的核心理念的转变。

从高校基建领域的行业发展环境来看，绿色建筑和绿色校园已经成为高校校园的标准配置。在建筑总量方面，高校年度竣工面积约3000万平方米，占全国公共建筑年度竣工面积比重高达15%，已经成为我国公共建筑节能战略的主要载体。在校园规划方面，2019年5月25日，住建部正式发布国家标准《绿色校园评价标准》（编号：GB/T51356-2019），并将于2019年10月1日正式实施。这是我国绿色校园发展体系的第一部国家标准，绿色校园已经成为我国建筑业发展和高教事业发展的重要结合点和发力点。

当前，我国建筑业和教育事业已进入高质量发展时代，如何全面理解并准确对接外部环境的使命和机遇，并以此为契机对当前管理体系进行针对性的调整和更新，使其更好的适应政策法规环境和社会发展环境，是高校基建管理改革的方向所在，也是当前期高校基建管理面临的重要命题。

伴随着《高等教育十三五规划》、《教育部直属高校基本建设管理办法》等一系列重要政策文件的颁布和实施，高校在项目立项审批和管理模式选择等方面获得了充分的自主权，高校基建管理获得了新的发展动力，围绕着高校基建管理决策自主权的扩大进行相应的内、外部机制改革将成为新时期基建管理的核心工作。目前，从备案制的实施进展来看，尚未达到政策设计的预定效果，一方面受制于相对滞后的地方配套政策，教育部的备案意见在规划、国土、建设等部门尚不能完全替代项目建议书和可研报告的批复意见；另一方面，高校自身尚未建立一套卓有成效的项目风险评估系统，项目立项论证和管理模式选择缺乏科学严谨的决策支撑体系，不仅仍依赖于具有家长制色彩的审批制，也难以摆脱当前已运行成熟的管理模式的束缚。可以预见的是，下一个阶段教育行政管理改革的重心将是地方配套政策的“多规合一”，同时，伴随着高校自身决策支撑体系的成熟，项目审批权自上而下的有序调整也将有利于第三方行业资源从政府主导转向高校主导，实现从“管控型”向“服务型”的持续转变。

作为建筑业“十三五”期间改革的重要目标，全过程工程咨询将为高校基建管理的模式更新提供有效管理工具，推动当前自管模式、共管模式和代建模式的相互融合，实现基于共管模式的“小核心、大外围”管理模式的推广和拓展。近年来，高校人事制度改革开始在全国范围内广泛推行，高校基建管理职能作为高等教育的非核心功能，减员增效已是大势所趋。在此背景下，合理利用现有的人力资源，实现社会资源和高校资源的高效整合成为今后一个时期高校基建管理模式变革的关键所在。按照与高校事业发展目标和基建管理绩效提升的密切相关程度，高校基建业务将逐渐分解为核心业务模块和辅助业务模块，规划管理、设计管理、合约管理、信息化管理等业务模块将形成新时期基建管理的基础性框架，而工程管理、造价管理、招标管理、材料管理等其他业务模块将不断趋于社会化和外包化。同时，从建筑业整体发展视角看，高校信息化建设能力短板效应明显，考虑到信息化建设带来的平台化和标准化效应，应作为新时期高校基建管理能力建设的重点环节予以推进，并和高校绿色建筑发展一起成为新时期高校探索精细化管理的着力点和平衡点，在推进大学校园规划管理、建设管理和运行管理一体化的同时，实现建筑业与高教事业的统筹发展。