PPP是政府公共管理实践中最重要的民营化形式，旨在改善政府作为服务提供者的绩效。基于国家战略及政府治理的视角，我国推出了政府部门与社会资本合作模式（Public-Private Partnership, PPP），鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业、外商投资企业等各类企业，按同等标准、同等待遇参与PPP项目。PPP模式是当前我国引导社会资本进入公共服务或公共基础设施领域的重要措施。

我国的民营企业是私营（人）资本，但是从当前全国PPP项目实际推广情况来看（以财政部示范项目落地签约情况为例），截至2018年12月末，国家示范项目共计697个，累计投资额1.8万亿元。其中，落地项目597个，投资额1.5万亿元，597个示范项目的签约社会资本共981家，其中民营340家（占比34.7%）；国有569家（占比58%），民营企业民企参与的示范项目280个（占比46.9%）；投资额4, 948亿元（占比32.3%）。可见，PPP模式并未真正起到引导社会资本分摊国家公共部门财务压力的作用，因此，提高民营企业的参与度是当前我国PPP模式发展面临的主要问题。

在国际上，英国、美国、澳大利亚等发达国家先行一步开展了PPP模式的实践，政府通过PPP模式引入私营（人）资本参与公共服务或公共基础设施取得了成功，尽管各国的公共管理民营化发展程度不尽相同，但是经过多年来的发展积累了很多有价值的经验，对于我国利用PPP模式引导民营企业进入公共服务或公共基础设施领域具有借鉴价值。

“私人融资计划”（PFI）于1922年由英国政府开始实行，这被视为最初PPP的开端。PPP模式有着极其独特的正面效应，一方面公共部门在提供公共服务的同时利用民间资本缓解了财政支出的紧张，另一方面盘活了社会资本，加大了社会资本的流动性，基于这种优势，经过几十年的发展，PPP模式被越来越多的国家视为一种解决公共基础设施与公共服务领域资金紧张问题的有效方式。据世界银行PPP组织的基础设施私人投资数据库的数据显示，2005～2015年上半年的欧洲和中亚地区，共有21个国家完成PPP项目402个总投资额达到3099.06亿美元，主要集中在电信和电力事业，近年来PPP项目呈现出规模越来越大的特点，从2002年的平均每个项目为1.12亿美元到2014年的平均每个项目4.19亿美元。

英国是最早提出PPP概念的国家，也是目前国际PPP发展体系先进和经验丰富的国家之一。据统计，在1992～2011年期间，英国累积完成公私合作项目700多个，项目资本支出合计547亿英镑。PPP发展经历了三个阶段：第一阶段把整个企业的所有权和经营权都交给私营部门，实行私有化。这一阶段私营部门专业技术和管理经验的引入加之市场力量的竞争规律为英国一些公用服务行业的变革带来了巨大的推动力；第二阶段为立约承包阶段，即通过竞争性招标的形式，与有能力且效率较高的私营部门签订承包合同，但由于在实践过程中发现很难达到预期效果，1997年英国取消了强制性立约承包的形式；第三阶段即鼓励私人投资活动，其核心服务仍然由公共部门负责提供，但是私营部门的管理技术优势和财力支持在服务和资金效益上带来积极的作用，这也发展成为PPP的典型形式。20世纪90年代，由于缺乏综合协调和排序筛选问题，导致了英国出现了投资项目过多，PPP模式泛滥导致其发展受阻的情况。针对这种情况英国采取了诸多措施进行治理，其核心理念是要实现“物有所值”，这一价值理念体现在其PPP项目运营的整个过程和风险管理方面，以及通过私营部门改善政府工作效率低下的实际效用上。

PPP模式在美国由来已久，19世纪60年代的横贯美国大陆铁路就是一个PPP项目的先例。20世纪80年代开始，美国联邦政府和州政府为了满足在不提高税收的前提下不断增长的公共服务需求，利用私人部门的资源创新来提高公共服务的质量，PPP在美国开始发展，而且其发展速度非常迅速，目前美国公私合作关系已经延伸到了几乎所有的部门，美国地方政府提供的65种基本市政服务中有23种是通过公私合作关系完成的。美国的PPP具有一些自己的特性，在对于PPP的理解上更注重于私有化的概念，即将公共服务的政府责任向私有部门进行转移的形式，根据自身要求各个州和地方政府可以实行不同模式和程度的PPP，这就大大增加了项目的多元性和金融环境的灵活性。尽管如此，目前美国PPP模式的发展也仍然面临民营部门投资成本过高和劳工组织对于PPP发展的阻力作用。

20世纪80年代澳大利亚政府了为了解决基础建设带来的资金不足的问题开始引入并探索PPP模式。到了90年代，由于大量引入私人资本导致私营部门资本负担过重难以为继。2000年以来。澳大利亚吸取经验教训，制定特别法律，充分发挥政府和私营部门的优势所在，实现共赢，发展成为PPP模式领先国家。澳大利亚PPP项目多集中在基础设施和公益事业领域，其特色是严格的审计和绩效评价机制。在管理方面，2008年澳大利亚制定了全国性的PPP政策框架和标准，地方政府在此基础上制定出了本地的PPP指南。其具有代表性的项目是悉尼奥运会主体育场、主体育馆和奥运村，其中84.2%的资金来源于社会资本。而发展最成熟的维多利亚州截至2013年底，共签署23个项目合同，总投资156.4亿美元。其中2个已终结，14个开始提供服务，7个完成合同签订。经过30多年的发展，澳大利亚已经发展成为具有高效、标准、权责分明、风险管理健全等突优点的PPP模式成熟国家。

发达国家的PPP模式法律也经历了曲折的发展过程，很多国家的PPP相关立法都在数年间几经大幅度的修改。以美国为例，1991年的《多式联运陆路运输和公平法案》提出可以引入私营资本进行非洲际收费公路建设，1998年的《交通基础设施融资和创新法》及之后2005年的《安全、可靠、灵活、高效的运输公平法案：留给使用者的财产》逐渐放开了私营部门参与公共事业的各种限制，为私营部门的融资提供了充分的法律保障。另外，美国法律对于地方政府债券的发行没有约束，这对PPP项目私营部门利用政府信用或者以项目本身为质押发行债券提供了很多灵活的便利条件，并享受税收优惠。2008年11月澳大利亚政府颁布一系列PPP的法律法规，作为开展PPP的主要依据，在管理实施的过程中确保私营部门盈利成了澳大利亚PPP模式的特点，政府让利给PPP项目，确保私人部门融资过程中投资者投资的动力，政府的让利行为也让更多PPP项目的成功成为了可能。

从英国和澳大利亚PPP的发展和机构设置来看，PPP专门机构的设立和职能的定位，为PPP各个环节提供了制度和机构的支持，同样也是创新多重融资模式的有力保证。在英国，2010年财政部正式成立了一个统一负责PPP的管理部门——基础设施建设局（IUK, Infrastructure UK) , 2014年该部门引入“担保计划”（UK Guaratees scheme），避免基础设施投资延误。同样，在澳大利亚PPP规模最大的维多利亚州设有“维多利亚PPP合作中心”。该机构几乎全权集中了PPP项目的多有管理事项，机构部门的专业必然会在各个过程和方面上制定因地制宜的方式方法，为项目过程中私营（人）部门融资这一环节提供专业的支持和政策制度的保证。这也是英国和澳大利亚PPP项目成功几率较大的一个关键的制度因素。

大多数的国际商业银行设有专门的部门去统筹PPP融资交易，就目前世界范围内PPP的发展来看，几乎所有PPP项目合同方都有商业银行和政策性质银行作为融资方参与合同。对于银行而言，由于PPP项目具有无追索权或者有限追索权的特点，从而迫使银行在担保机制上必须有合理的处理方式，也就是如何将风险分析结果通过担保机制落实到书面，从而为后续资金索回提供具有法律约束性的合同、协议。目前国际上通行的担保类型主要有银行要求贷款人提供（除项目公司以外的）担保作为附加的债权保证；要求主办方或者出资人诸如供应商、设备经营商和承包商等第三方的担保人来提供额外担保以作为债权保证；要求项目发起方以完工担保或者无货亦付款合同等方式的信用担保。对于较大的贷款规模，银行为了分担融资的风险会在项目融资市场寻找其他的金融机构组成银团共同来承销贷款，因为银行并不符合PPP项目所要求的长期资金需求，这样的融资方式给银行带来了流动性的好处，通过转移部分化或者全部贷款给其它银行，从而使PPP项目存续进行。

由PPP项目公司作为借款方也就是发行方，进行合法合规的债券发行募集资金是国际上PPP项目私营部门融资的普遍方式，在美国、英国等国家，主要的投资者是保险公司和养老基金，这样的金融机构会因此获得投资带来的长期收益而不必承担股权的风险，而且这种债券相比于银行的直接贷款而言具有较强的流动性。到目前为止，美国是项目融资债券发行最大的市场，2008年美国开始发行可赎回固定利率企业债券，2015年，可赎回固定利率企业债券规模达到10126亿美元，其中企业债成交的日平均量59亿美元，债券市场使PPP项目公司在债券市场筹集资金更为便利。

PPP项目资产证券化是一种新型债权融资方式，2015年美国金融市场资产支持证券化规模达到1932亿美元。以PPP项目本身合同或者项目资产以及收益作为证券化的标的，产生稳定的现金流，提高了资本的流动性，这增加了社会资本退出方式的灵活性，从这一角度而言，对于提高社会资本进入PPP项目具有一定的积极作用，当PPP项目后续资金不足需要进行再融资时可以着重考虑资产证券化的融资方式。

英国和澳大利亚具有活跃的PPP项目群，可以不断地提供新的项目和业务，这就为PPP基金的发展提供了一个良性的成长环境，银行和其他金融机构借助于自己在PPP市场上的专长和经验构建的PPP股权基金，其投资期长、风险较小的特点对于保险公司和养老金而言极具吸引力。世界银行调研报告《英国财政部基础设施融资中心：在全球金融危机期间支持PPP融资》中研究发现，2008年之前，大多数融资额1亿英镑以上的PPP项目都需要信用保险公司作为PPP发展的重要辅助力量。

PPP项目具有投资额大、期限长、风险大和收益低的特点，PPP项目的初衷是帮助政府解决公共项目资金短缺的问题，但从我国的实践情况来看，把融资问题转移到民营企业中，还需要充分考虑到民营企业的困境。

2013年以来，我国密集出台了200多项PPP相关政策，民营企业想要参与到PPP中，必须要适应大环境中的各种政策变化并充分认识PPP，厘清对PPP存在的一些认识误区，当前PPP并不局限于基础设施建设投资，已广泛发展至公共服务领域，如教育和卫生等；PPP并非简单等同于保增长，PPP模式更重要的职能在于转变政府职能、激发市场活力。由于PPP在国内真正发展的时间并不长，仍有许多规范在探索中，民营企业参与PPP需要较长的时间对PPP政策进行学习和理解。

一些地方政府在推广PPP的过程中还存在识别不充分、论证不严谨的现象，把PPP当作一种简单的融资手段，对项目债务责任大包大揽，项目泛滥，违反《预算法》，风险分配机制形同虚设；民营企业对PPP运行环境缺乏信心，不敢贸然进入PPP领域。由于经济下行压力增大，部分地方政府急于求成，以至于在项目合作初期对民营资本做出过度让利，但事后承诺却又无法实现，这不仅损害了政府的公信力同时也打击了民营资本参与PPP模式的热情。在PPP项目建设过程中，民营企业最担心的是政府政策的不连续性、公共部门的履约意愿和履约能力等风险，政府在公私关系中话语权明显强于民营资本，政府能否履约缺少约束和制衡，也导致民营资本参与意愿不强。虽然，2017年7月21日国务院法制办公布的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》中明确规定：任何单位和个人不得排斥或限制非公有制社会资本方依法参与合作项目；合作项目协议的履行，不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或职能调整以及负责人变更的影响。但是对政府而言，PPP要从行政管理转变为合同管理，无疑也是一个巨大的挑战。

很多地方政府仍将PPP模式作为一种融资手段从而倾向于商业银行或者政策性银行的融资，这就是导致实际上PPP项目可以使用的融资模式并不丰富，没有通过丰富的融资模式让丰富的社会资本有效进入。我国民营企业的PPP项目融资主要依靠银行支持，相比于国有企业，没有先天的融资优势。民营企业融资的单一性，不仅表现在缺乏长期的股权投资形式，而且也缺乏多样化的融资组合。当前PPP项目的民营企业融资困境：一方面是PPP项目涉及到股权合作、回报平衡、项目运营、合作期满移交、政府投入补偿等技术性问题，还包括推进资产资本化经营和混合所有制改革的种种挑战，致使PPP项目收益存在不确定性，金融机构无法提供长期稳定的资金；另一方面是不完善的投资环境，如不稳定的宏观经济环境、不可靠的财产权、低水平的基础设施和不是很有效的金融市场，金融机构对PPP项目合理的风险收益权衡缺乏经验，导致资金实际上进入PPP项目的稳定性受到了很大限制。为提高PPP项目融资的可获得性，我国已经运用多种引导模式建立PPP基金，虽然对于基金的运作模式和退出模式已经有了诸如项目清算、股权转让回购和证券化等退出模式的探索，但依然缺乏实操的经验。在实践中，我国目前众多PPP项目资金的退出路径仍没有明确的方式。以我国国家体育场“鸟巢”为例，该项目由于运营的失败最后由北京市政府进行股份制改造并将持有的58%股份改为股权，主导经营场馆，并承担相应责任，民营资本不是通过获利而退出。

一般而言，民营资本大部分追求高风险、高收益，不愿参与投资大、周期长、回报低的PPP项目。对于民营企业而言，大多数PPP项目的审批时间相对过长且项目收益不确定，给项目的投融资带来了诸多不利。一方面，项目的谈判、审批时间过长，使得民营企业进入的时间较慢，为确保正常开、完工，建设单位必须垫付资金，这便容易造成在没有收益的情况下流动资金出现紧张。PPP项目要找到资本金并不困难，贷款也不难，但要做到有限追索项目融资就很困难，特别是民营企业，一旦项目失败，资本金便有可能血本无归。另一方面，由于PPP项目多为政府基建项目，公益性强、投资金额较大、回收周期较长且固定资产折旧过高，当项目收益率低或者不确定性较强时，自身容易出现经营风险。

没有暴利的PPP项目对企业提出了精准化管理和成本费用控制的要求，PPP项目的“物有所值”是各方面衡量的关键因素。PPP项目回报率是否可以满足投资者收益问题是衡量其是否被市场接受的问题所在。对于水利建设、农业、林业、科技等项目，投资额大，难以准确测算回报，付费体系尚不成熟，民营资本不看好此类PPP项目，资金进入就会成为问题。

与发达国家相比，我国PPP国家立法相关方面尚且空白，相对于英国和澳大利亚的成熟体系而言，没有成熟的法律环境，必然会给社会资本的介入带来极大的困惑，不确定性的存在使本身承受风险能力较低的社会资本望而却步。

世界范围内PPP群落的发展，伴随着相关法律法规和体系制度的发展完善，意大利、法国、比利时、葡萄牙和西班牙、巴西、希腊、韩国等近几年都对PPP相关法律进行了大幅度修改，以便给予政府正确的角色定位并给予私营部门合力的职能作用，在这些PPP发展相对成熟的国家，法律的出台为各项目参与方带来了行动的依据和解决纠纷的法律依据。这对于我国这类PPP发展新兴国家而言，需要吸取经验，比如赋予贷款方就PPP合同获得担保能力以便后续获得更多的所需资本，允许相关的机构和地方采取投资的激励措施，诸如特殊税收待遇等可以让民营资本介入减少后顾之忧；加大对民营企业的融资政策扶持，如PPP政策性贷款对政策性银行要有最低比例要求；商业银行对民营企业的PPP项目贷款要出台优惠政策；政府要建立示范性专项基金，并约定给民营企业扶持比例的最低额度（50%以上），出台鼓励建立民营PPP基金政策；政府其他各项PPP项目的资金渠道，要更多地向民营企业进入。

在政府与社会资本的合作中，很多情况只考虑借助社会资本提高公共服务供给效率和质量以及化解地方债务等有利于政府的一面，给予私营部门的利润空间并不确定，因此，融资过程中作为投资方的社会资本看不到自己的盈利空间。从国际经验来看，政府在对于PPP项目充分考量并开始立项的时候，可以给与社会资本一些保证性的措施，通行的做法是让PPP项目的盈利与财政挂钩，通过财政部分或者完全补贴的方式从而达到社会资本的预期回报。如澳大利亚政府通过放开PPP项目特许的其他相关延伸业务让私营部门的盈利空间更加宽广，这些方面的经验值得我们借鉴学习。归根到底，所有的资本都在追逐增值，作为一种融资手段，PPP项目需要转向以现金流融资为主的项目融资。

PPP项目往往大部分的资金集中在前期建设阶段，而项目的收益主要来自于运营阶段的现金流和政府的财政补贴，PPP项目进行证券化方式运作是寻求社会资本退出的外在力量，提供一个流动性强的金融环境，减少投资者的风险顾虑，是带动更多资本参与到PPP项目中的一个必备条件。因此，借鉴美国REITs的方式进行我国PPP证券化的探索，是我们营造一个社会资本灵活退出、市场化运作的PPP模式的关键所在，我国目前已经在某些方面运用了这一方式，如中信启航REITS。未来希望我国PPP模式的发展取得更长足的进步，立足本国国情，采纳国际经验，从而实现更好的发展。