我国PPP市场规模巨大，影响力强，然而由于一些地方对新发展理念贯彻还不到位，常出现把PPP模式简单化作为政府的一种投融资手段，产生了风险分配不合理、明股实债、重建设轻运营、绩效考核不完善，社会资本融资杠杆倍数过高等泛化异化问题，积累了一些隐性的风险。为了加强PPP项目管理，严格控制地方政府债务风险，全国各省市开展了项目清理工作，财政部PPP中心2018年累计清库项目接近2500个，涉及投资额近3万亿元。从清退原因可以看出，PPP项目运作不规范、风险分配不当是清退的两个重要原因。交易成本理论认为，交易过程中由于受交易主体有限理性以及机会主义行为、交易环境以及交易的特定因素的影响而存在交易成本。由于政府方和社会资本方在PPP项目运作过程中的有限理性与机会主义行为，未按规定严格进行财政承受能力、物有所值等论证，强行运作PPP模式，以及后期风险分配不合理，造成项目风险失控。

PPP项目风险分配不合理会直接导致风险控制力下降，增加政府以及社会资本方的风险承担成本。目前关于PPP风险分担机制的研究视角较丰富，国内学者从效用理论、博弈理论、生命周期等角度对风险分担问题进行了全面研究，但是尚未发现有学者从交易成本视角对风险分担机制进行研究。本文从交易成本理论出发，基于PPP交易成本的视角对PPP风险分担问题进行分析，并且对PPP风险分担机制的优化提出相应的建议。

PPP风险分担机制是以实现风险合理分担为目标，基于一定的分配原则将项目风险合理地在项目参与主体上进行划分的一套规范化流程。PPP模式的风险分担可以减少风险发生的概率，降低风险损失以及风险管理成本，提高项目参与方的积极性；同时合理的风险分担可以提高项目周期内参与方的风险管理意识，增强项目的管理效率。财政部2014年颁布了《政府和社会资本方合作PPP模式操作指南》，确定了风险分配的原则，明确了风险分配的内容，并且了提供了基本的风险分担框架。

根据2014年财政部《政府和社会资本方合作PPP模式操作指南（试行）》中对PPP风险分担原则的说明，风险分配主要遵循的是对风险最有控制力原则、风险收益对等和风险可控原则。2015年国务院办公厅将此前的“风险收益对等”提升为“权责对等”的原则，并新增了“违约赔偿”的理念。在实践中，政府通常在实施方案中以“风险分配优化、风险收益对等和风险可控”三个原则作为基本原则。风险分配原则的制定为PPP项目的风险分配提供了分配依据，有助于规范PPP模式下的风险分配工作，提高风险分配过程中参与方的有效沟通，有助于降低双方风险分配过程中的谈判成本，提高双方对彼此的信任程度，促进双方的信息共享。

根据国内学者对风险分担机制的研究，结合2014年财政部《政府和社会资本方合作PPP模式操作指南》对风险分配的相关规定，整理出PPP模式风险分担机制的框架（图1）。从动态框架可以看出，在初步和全面分担风险之后通过签订合约来明确双方的风险承担义务，以实现风险的转移、共担。

从风险分担框架来看，风险分配都是基于风险分配的基本原则展开的，在初步分配之后双方就共同承担的方式、分担比例以及风险补偿进行谈判并最终以合约的形式保证风险分担。风险的分担需要参与双方对PPP项目风险有全面深入的认识，需要双方进行有效沟通和协商，以达到符合双方风险承担能力的风险分配结果。综合来看，风险分担的本质是政府和社会资本方基于利益机制进行风险的转移，实质上是收益和风险的互相交换，因此风险分担过程可以看作双方的一个交易过程。风险分担过程中由于政府和社会资本方的有限理性主义或者机会主义行为、项目资产的专用性、过程的不确定性会造成大量的交易成本，进而影响风险分配的效率及效果。

风险分担机制有利于明确政府和社会资本方风险治理的边界，风险边界的确定能直接避免因为边界模糊而产生的交易成本。此外，风险分担机制的有效运行能降低政府和社会资本方之间的风险信息不对称程度，基于分配原则双方及分担流程能提高双方对彼此的信任程度，节省因风险分配博弈产生的交易成本，促进信息共享。但是，目前我国PPP项目的风险分担存在很多问题，交易成本是其中一个比较重要的原因，以下对影响风险分担的交易成本进行分析。

风险分担作为PPP模式的核心功能之一，是政府和社会资本方就风险承担责任互相博弈的过程，因此分担过程中的交易成本会对风险分担的效率和效果产生重要影响。威廉姆森为契合契约性质将交易成本进一步分为事前和事后交易成本，事前交易成本主要指草拟合同、就合同内容进行谈判以及确保合同履行所付出的成本；事后成本主要指为了顺利履行合同内容所付出的成本。

风险分担过程中的交易成本也可将合约签订作为节点，分为事前交易成本和事后交易成本，事前交易成本指为了确定合同风险分配的具体结果进行调研、谈判、协商而付出的成本；事后交易成本是指为了顺利执行风险分配结果而付出的成本。结合风险分担的流程、程序，结合交易成本理论，本文对影响风险分担的交易成本进行分析（表1），认为信息成本、制度成本、谈判成本、监督成本以及纠偏成本对风险分担的影响较大。

根据交易成本理论，信息搜寻、获取成本也是交易成本的重要构成，信息成本的高低会影响双方的信息对称程度。由于双方获取信息能力的差异，政府和社会资本方在信息获取上产生的交易成本也会有所区别。风险分配过程一般分为实施方案阶段和合同谈判签订阶段，在实施方案阶段双方根据分配原则结合双方实际情况对风险进行初步分配，在合同谈判阶段对风险分配的结果签订合约。其中在政府和社会资本方就风险分担的谈判过程中，双方需要先获取关于PPP项目风险的相关信息，例如风险类型、风险潜在的收益以及风险应对等等。政府和社会资本方对PPP项目风险信息收集能力、收集成本存在明显的差异，相对社会资本方而言，政府在政策变动等宏观风险上获取信息的成本要更低；而社会资本方在市场变动、建设风险、运营风险等企业层面的风险信息获取上要比政府更有优势，信息获取能力、成本的区别会造成双方风险信息的不对称，这种信息不对称会影响分配过程中双方对项目风险承担成本、控制能力的判断，进而影响分配结果的合理性。

根据交易成本理论，在交易过程中存在一定的制度性交易成本，即企业在遵循政府制定的一系列规章制度时所需付出的成本，例如各种税费、融资成本、交易成本等。PPP项目涉及的领域都是公共服务行业，关乎社会公众的切身利益，因此对PPP项目相关事项审阅、批准的流程手续都会更为严格；另一方面政府作为行政部门，在社会中具有特殊意义，风险承担的界限、程度的把控至关重要，因此对PPP风险进行分配时，政府承担的风险成本界限与方式需要经过不同层级、部门的审批，在这个过程中社会资本方以及PPP政府方都会为之付出大量成本。在风险分担过程中，制度成本有重要影响，制度成本过高会严重影响风险分配的效率，并对风险分配结果产生引导性，不利于风险的合理分配；在风险分配结果的执行阶段，随着风险变化进行的风险分担调整过程承担过高的制度成本，会影响风险应对、控制的及时性，造成一定的风险隐患。

PPP风险分担机制有助于引导风险分配规范化，为双方进行风险分配提供一定的依据，但是参与双方具体的风险承担范围、方式以及共担的比例，都需要政府和社会资本方进行谈判、协商，谈判过程中双方付出的成本（包括人力、物力等）就是谈判成本。PPP模式中土地使用权、公共设施控制权以及公共设施投资权主体的不统一是进行风险分配的本质原因，项目资产权属的复杂性会造成政府和社会资本方风险承担与管理的边界模糊，而目前国内关于PPP模式的资产权属确认问题的法律法规不够全面，不能为风险承担主体提供一个全面系统的参考依据，增加双方的谈判成本。另外，由于政府在前期准备过程中为主导方，在风险分配过程中话语权较大，易导致社会资本方在风险分配过程中的意见不被重视，社会资本方要想实现其预期的风险分配结果，需要耗费更多的成本和政府方协商、谈判。不论是政府还是社会资本方，谈判成本过高会影响分配过程中的有效沟通，降低风险分担的效率，对风险分配结果的合理性产生一定的影响，不利于双方构建信任的合作关系。

根据交易成本理论，交易过程中交易主体的有限理性和机会主义行为会增加彼此不信任与怀疑，导致交易过程监督成本的增加而降低经济效率。PPP风险分担机制的目的是科学、合理分配风险，但在实际分配过程中，由于政府和社会资本方会受到相关利益、执行人员等具体情况的限制，容易产生一些非理性行为和投机行为，对风险的合理分配产生影响。PPP项目前期的准备工作中，政府是主导方，受政绩考核、财政收支水平及压力的影响，为了政府的绩效以及短期利益会规避自身的风险承担责任，产生一些投机性的机会主义行为。风险分配过程中的有限理性和机会主义行为会破坏合作双方的信任关系，损坏合作方的利益，影响风险分配结果的合理性；同时导致参与方为追求短期利益，忽略项目的客观情况与可能承担的后果，造成风险分配结果执行困难。因此，对风险分配过程进行监督具有一定的必要性，若监督成本过高，即监督主体对风险分配过程实施监督耗费的成本，以及PPP项目参与方接受监督付出的成本过高，会导致监督的可操作性较低，降低监督的力度和效果，无法发挥对风险分配应有的监督作用。

交易成本理论认为，资产专用性是交易成本的重要维度之一，是指交易方为了交易而投资的某项资产，能够被重新配置于其他替代用途或被替代使用者重新调配使用的程度。PPP模式基本运用于社会公共服务领域，涉及的项目多是公共基础设施，资产专用性程度普遍较高，项目的风险承担成本高，风险管控难度大。此外，双方会在PPP项目合约中明确双方的风险分担内容，项目建设周期长，合约的适应性较差。那么当PPP项目的风险分配偏离实际情况时，为了纠正偏差双方需要再进行谈判磋商，会付出大量的额外成本。因此，在前期的风险分配过程中，双方基于自身的立场会最大化避免承担风险的责任，不利于双方有效地基于承担能力去合理分配风险；到风险分配结果的执行阶段，较高的纠偏成本会诱发参与方产生机会主义行为，忽视实际情况的变化，逃避风险的再分担以及控制责任。

根据风险分担机制的动态框架显示，在签约后还有风险的跟踪阶段，因此本文从事前和事后两个角度来分析风险分担对交易成本的影响。签约之前，风险分担机制的运行能有效保证风险分配的科学合理性，规范风险分配过程，直接减少因为风险分配耗费的谈判协商成本和其他成本；签约之后项目进入建设阶段，风险分担也进入跟踪与再分担阶段，这种风险跟踪可以对项目的风险进行排查，提高项目的风险管理水平，间接地减少因风险产生交易成本的可能性。

根据交易成本经济学，制度和技术是消除交易成本的重要手段。风险分担机制能在风险分担过程中发挥制度的规范作用，有效规范PPP项目开展过程中风险分担的流程、分配原则，帮助参与主体形成合理的预期，促进信息的有效传递。风险分担机制中的分配原则、分配流程框架以及合约的保证，有助于规范化PPP模式下的风险分配工作，减少风险分配过程中政府方和社会资本方发生个人有限理性和机会主义行为的可能性；风险分担机制的有效运行有助于风险承担方进行合理的预测，进而加强双方在风险分配过程中的融洽气氛，增强双方的信任；风险分担机制能促进双方传递、交换风险的相关信息，减少风险信息的搜寻成本。

综上所述，风险分配过程中个人有限理性和机会主义行为的减少、信任的增强和信息搜寻成本的减少都能降低风险分配不合理的不确定性，减少风险分配过程的交易成本。风险分担机制的动态框架也贯穿了项目合同的签约前后，事前基于原则对风险的分配，事后对风险进行跟踪与再分担，这种动态的循环机制能促进项目的风险分担不断适应风险环境的变化，提高风险分担机制的适应性。

财政部的《PPP项目合同指南（试行）》对风险分担机制的基本框架进行了规定，其中风险分担机制的基本框架通常分为两部分，包括风险分配的原则以及具体风险分配的内容；规定对风险分担机制的说明比较笼统，风险分配的原则和具体的风险分配内容并未根据行业、经济发展水平以及地区环境进行差异性说明，因此PPP风险分担机制缺乏针对性。其中规定并未对分配原则按照行业和区域的差异进行补充说明，缺乏针对性的分配原则，其适用性会被弱化，影响具体项目风险分配的合理性与科学性，产生风险分配偏差，造成潜在的纠纷隐患。除了分配原则缺乏差异化划分之外，风险分配内容也不够明确、完整；试行指南将项目风险分为八类，但是理论界认为PPP风险可以分为30种，这说明试行指南对风险分配的内容划分不够细致；试行指南中风险分配的内容不够完整，项目的融资风险、用地风险等重要风险并未出现。风险分配原则缺乏针对性、风险分配内容不够完整、细致导致PPP风险分担机制设计上的缺陷，因此在风险分担机制的运用中会出现具体项目风险分配不科学，产生风险分配的偏差，造成潜在的纠纷隐患。

风险分配是政府和社会资本方对项目风险分配进行磋商的过程。双方对风险分配内容的理解、双方的风险承受能力、控制成本等都会影响风险分配，目前在PPP项目风险分配过程中存在诸多问题。其中项目风险识别不到位、风险分配谈判内容以及承担主体的理解差异、双方的参与程度差异是分配过程中出现的主要问题。

第一，项目风险识别不全面、混乱。政府和社会资本方根据PPP模式运营指南对项目风险进行识别过程中，未着眼于项目整个生命周期，遗漏重要风险，以及对风险类别的概念认识不清晰、分类错误等，导致识别的项目风险不完整、有错误会导致风险分配结果不全面，影响PPP项目后期的风险管理工作。

第二，双方对风险实施方案中的实质性内容理解有差异。有些政府对项目风险分配方案是否属于“实质性内容”存在认识误区。有些政府虽然未明确表示将风险分配方案作为实质性条款，但在合同谈判中却将“风险分配方案”视作“实质性内容”而不得谈判。社会资本方则认为风险分配方案应在谈判范围内，可以通过双方协商风险分配结果。政府单方将其作为不可谈判的“实质性内容”，恐有悖于风险分配的公平原则，政府不允许对风险分配方案进行任何调整的做法，也与动态分配风险的原则不符，不利于合理分配目标的实现。

第三，对项目风险承担主体的区分不明确，根据财政部PPP项目库公布的案例显示，PPP项目实施方案中，风险承担主体除了政府之外，还有项目公司和社会资本方两种，承担主体的区别反映了PPP项目风险转移机制的差异。事实上在PPP项目的不同阶段，项目公司和社会资本方对项目享有的权利不同，所处的独立地位也不同，两者之间风险联系的程度也不同；若在风险分配时不能明确项目公司和社会资本方之间的风险承担界限，忽略双方的联系和区别，不利于项目风险的转移与切割。但是实际操作中，很多PPP项目并未对项目公司和社会资本方之间的风险联系有明确的认识，造成共担风险的承担主体模糊、共担方式执行难度大。

第四，社会资本方在前期风险分配参与度不足。由于政府作为发起方，前期项目立项、采购等前期工作都由政府主导，潜在社会资本方少有机会参与到实施方案编制过程，因此在风险分配中方案制定方会尽可能偏向政府方，降低政府方风险。由于前期风险分配过程中政府和社会资本方的主动性以及地位的差异，或将导致风险分配结果的客观性、公平性不足。

在风险分担结果的执行上主要存在分配方式执行难度大以及分配结果执行的变动性较大的问题。首先，风险分配方式执行难度大主要体现在双方共担这一方式上，通常针对不可抗力的风险分担，PPP项目合同一般仅约定“发生不可抗力时，双方应各自承担由于不可抗力对其造成的损失”，大部分项目并未确定具体的分担比例、承担形式，这种风险承担形式不明确的情况会加大风险共担分配方式的执行难度；由于项目公司股权结构的特殊性，因此遭遇该类不可抗力风险时，政府承担的责任会弱化，最后项目公司承担大部分风险成本。另外，现行的风险分担机制往往在事前以合同的形式确定了双方风险承担义务，参与主体根据合同的内容进行后续的风险管理工作，但是由于PPP项目的长期性与复杂性，在实际的执行过程中会经常发生变化，导致很多项目风险分配结果不能适应实际风险的变化情况；而在项目的实际运作中由于双方立场、利益目标的差异性，后期风险分配结果的调整难度较大。

从交易成本理论的角度来思考目前PPP风险分担存在的问题会发现，分配过程中风险识别不到位、社会资本方参与度不高、主体认识不明确以及执行效果差等问题都受信息不对称、有限理性主义或机会主义行为以及资产专用性等因素的影响。目前现存的风险分担问题和其对应的交易成本之间的关系如图2所示。

首先，关于风险分担机制设计属于风险分担的顶层设计，2014年财政部印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，操作指南明确了风险分配的原则，提出了风险分担的初步框架，2014年PPP模式发展尚未成熟，项目风险信息、风险承担能力、评估信息的收集、获取难度大、成本高，因此在机制设计时未考虑各行业、各地区的差异，所以导致机制在适用性上存在一定问题。但是由于当时国内PPP模式发展尚未成熟，项目风险分配经验不足，项目风险信息、风险承担能力、评估信息的收集、获取难度大、成本高，因此设计分担机制时未考虑行业和区域的差异性，对分配原则进行说明，导致框架中分配原则无差异性、分配内容不全面，以及风险分配内容未全面覆盖操作中的重要风险。

其次，目前在风险分配过程中存在项目风险识别不全面、社会资本方参与度低、对项目承担主体认知不明确以及双方关于实施方案的实质性内容理解存在差异等问题，这是由于PPP交易模式、运作模式以及风险构成的复杂性，再加上风险分配过程中受有限理性、机会主义行为、信息不对称以及资产专用性等影响，导致信息搜寻和获取成本、道德成本、监督成本和谈判成本较高。第一，项目风险识别不全面从交易成本视角分析，就是信息搜寻获取成本和道德成本过高导致，政府和社会资本方为节约成本，不愿花费高成本去搜寻、获取项目的风险信息；另一方面，地方政府在风险分担过程中的不规范行为较多，并未按照风险分担的原则去尽职分析、识别风险；社会资本方在风险分担过程中为了追求自己利益，会产生一定的投机行为。第二，社会资本方在风险分配过程中参与度低，是由于在风险分配过程中，政府占据强势主导地位，社会资本方若想实现自己的谈判目标付出的成本较高，因此大部分社会资本方选择向政府妥协。第三，项目风险承担主体认识不明确、对谈判内容双方理解存在差异都是由于双方事前对PPP模式风险分担本质以及分担政策规定理解不充分，未对PPP模式进行深入了解，缺乏有效沟通。

最后，风险结果的执行存在难度大、变动大的问题，受纠偏成本、道德成本以及制度成本的影响较大。首先，由于PPP项目资产专用性高，风险分配结果确定后，风险环境变化带来的纠偏成本也会较高；同时由于承担主体为了追求自身利益最大化，会发生投机行为逃避风险责任的承担，造成项目利益受损；另外由于政府的特殊性质，在风险分配结果执行中，风险承担的调整、变动需要遵循的审批、核查制度耗费的时间、人力成本较多。综上，分析得到PPP风险分担过程中涉及的交易成本及现存问题，如表2所示。

结合现行PPP风险分担机制设计上存在的分配原则较笼统、分配内容不够明确的问题，相关部门应该完善风险分担机制的顶层设计。结合各行业、地区发展水平、区域等情况对风险分配原则进行进一步的补充说明，引导各省市PPP项目因地制宜地运用分配原则，结合实际情况分析风险承受能力、控制成本以及风险收益匹配，合理确定风险分担比例、内容；其次应该对PPP风险分担机制中的风险分配内容进行更细致地说明，提高风险分担机制的全面性，减少具体PPP项目风险分配工作中的调整、纠偏成本。经过几年的发展，PPP模式的发展已经逐渐成熟，风险分担也越来越规范，财政部应该不断优化PPP风险分担机制的设计，基于各行业、地区的PPP项目特征不断优化PPP风险分担机制，从而有效提高风险分担过程中的效率和分配结果的合理性，有助于减少风险分配过程中的各类交易成本。

政府和社会资本方提高风险信息的搜寻、获取能力，增加信息获取渠道，有效降低信息的收集、获取成本。信息搜寻、获取能力的增强，有助于项目风险的全面识别，有效提高风险分配的效率。在PPP项目风险识别中政府和社会资本方可以在内部组建专门的风险委员会，共同抽调内部专业的风险管理人才，参与前期的风险调研、识别工作，全程跟踪项目的风险管理工作，这样才能提高对项目风险的识别能力，增强项目风险信息的收集能力。政府和社会资本方应该提高项目风险识别能力，除了向外咨询专业机构，内部也应该不断加强对项目负责人开展项目风险识别、管理的培训，对项目风险进行全周期的识别；另外，政府和社会资本方要提高自身风险信息收集能力，拓宽信息来源，从项目的相关利益主体出发，通过了解项目相关利益主体的情况，对项目进行全面系统的风险信息采集。PPP项目是随着项目所处的环境不断变化的，因此风险的实时监控与信息共享十分必要，通过以信息库、软件或者网站等形式建立风险信息共享平台，用于项目后续政策、市场、技术等风险信息的更新、共享以及风险责任承担信息的披露，能有效提高双方的信息共享效率，降低信息成本。

为了防止风险分配过程中，政府和社会资本方因为有限理性和机会主义行为导致道德风险，影响合作关系，造成风险分配结果不合理，政府和社会资本方应该建立全面、有效以及全周期的监督机制，提高监督效力，减少因风险分担过程中的投机行为导致的道德成本。首先，政府应该建立问责制度，事前明确各部门的权责，事中及时跟进相关事宜，事后问责到具体部门、具体人员，保证PPP项目风险事宜的处理能对应到相关政府部门。其次，社会资本方应该完善企业内部的控制系统，加强企业的内控建设，增强PPP风险工作的合规性。此外，政府和社会资本方应该公示相关信息，积极接受公众的监督；对项目重点内容进行公示，增强信息、决策的透明度。最后，为了增强PPP风险分担结果的实践效率，提高风险分担对风险管理的效果，防止风险分配形式化，履行风险承担义务时出现机会主义行为，应该在PPP后期绩效评价时对风险分配以及承担风险管理效果进行考核，对风险分配结果的合理性进行评价，促使政府和社会资本方切实解决风险分担机制的执行问题，提高风险分配结果的执行力度。

风险分担结果的确定需要政府和社会资本方进行不断沟通，政府和社会资本方的合作周期长，因此在政府和社会资本方之间建立有效的沟通机制是非常必要的。沟通机制的前提是信息共享，在风险分担过程中，谈判成本过高的原因主要是双方信息不对称，导致双方难以开展有效沟通；双方风险信息掌握程度的对称性能直接提高双方沟通的有效性，政府和社会资本方应该基于互相信任的合作关系，开放风险信息的权限，互相共享项目前期的风险信息，对彼此的风险承受能力、控制力进行全面了解；另外PPP项目周期较长，各类型风险之间联系紧密，风险信息的实时监控与信息共享十分必要，可以建立一个风险信息共享平台，平台可以是信息库、软件或者网站等形式，用于项目后续政策、市场、技术等风险信息的更新与共享。

在信息共享的前提下，双方要保持平等地沟通交流，听取对方的意见与诉求；根据风险分配原则，结合风险收益匹配的情况，进行有效沟通，将谈判的重点集中于风险的合理分配以及后续的风险防范上，而不是进行利益博弈、推脱责任。沟通机制可以通过多种形式落实，比如政府和社会资本方可以通过风险专题交流会、合作调研小组等形式进行沟通，加强双方的有效沟通。

首先，健全和完善PPP相关的法律和管理制度。相关部门应该完善PPP项目资产权属的相关法律法规，对PPP项目资产的控制权、运营权以及转移进行明确规定，从本质上明确项目资产的权属问题，利用制度解决项目的风险分担、管理的边界问题。其次，优化PPP项目风险分配、管理的审批流程。PPP项目主体众多，建设周期长，风险构成复杂，涉及领域大多是社会公共服务领域，相关部门应优化PPP项目风险分担的审批流程，保证审批专业严格的同时提高审批效率，降低PPP项目相关制度成本。最后，健全PPP的配套机制，PPP模式的风险分担机制、利益分配机制以及交易结构设计、违约惩罚机制等配套机制要健全，这样机制的运行才能互相保障。