近年来，政府部门大力推广PPP模式在轨道交通项目领域的应用。由于轨道交通PPP项目对社会福利和经济发展贡献较大，公众对其服务体验和感知程度较深，且政府的有效监管是保障PPP项目成功的前提，故轨道交通PPP项目的监管至关重要。目前，我国城市轨道交通PPP项目监管普遍存在部门繁冗、职能分散及效率不高等问题，政府部门作为公共产品和服务供给责任的承担主体和被问责对象，其监管水平亟待提高。

现有PPP项目监管绩效相关研究主要集中于监管绩效改善方法、监管绩效影响因素、监管绩效评价体系研究，鲜有研究针对监管绩效进行深入定性或定量测量研究。鉴于监管绩效是对监管效果的科学评价和直观反映，其测量体系能够直接约束监管机构进而促使其监管水平有效提升，而轨道交通PPP项目的监管过程存在系统性和动态性较强的特点，本研究拟针对轨道交通PPP项目开发一套完整性和平衡性较强的监管绩效测量体系，有效反映政府部门的监管效果，为其采取精准的监管改善措施提供一定参考，保障公众利益最大化。

为了科学全面地测量轨道交通PPP项目监管绩效，尝试引入最初用于企业绩效测量的BSC模型。该模型不仅注重对已发生情况的考核，同时均衡考虑正在发生以及未来可能发生的情况，从过去、目前、未来三方面展开测量；此外，BSC模型不仅改善了传统方法中采用单一财务指标衡量绩效的缺陷，同时充分体现了各维度间的关系，增强了监管绩效测量体系的完整性和平衡性。

原始BSC模型是以组织的共同愿景与战略目标为核心，财务、内部流程、顾客、学习与成长4个基本维度为架构的绩效衡量体系。轨道交通PPP项目的监管主体为政府部门，其核心目标并非盈利，而是更好地为公众服务，因此用“工作业绩维度”代替“财务维度”对政府工作结果进行测量；为实现工作业绩维度目标，政府部门须对利益相关主体进行整合和规范，使其行为向有利于实现监管绩效测量的方向发展，而PPP项目涉及的利益相关主体不唯一，故将“顾客维度”修正为“利益相关者维度”；内部管理维度主要依据政府职能针对政府监管能力和行为规范程度测量，同时学习与成长维度对于建设学习型政府不可或缺，由此，修正后的轨道交通PPP项目监管绩效测量BSC模型框架见图1。

分析文献可知，公共项目监管绩效的测量指标主要从四个维度构建： (1) 工作业绩评价：经济型监管绩效（市场准入监管、产品价格监管）、社会型监管绩效（项目运作效率、服务质量监管、市场行为规范监管）； (2) 利益相关者：对经营者的监管（各阶段日常监督、熟悉监管要求、提供的监测数据真实丰富、监管配合程度）、社会公众参与度（投诉举报途径、公众参与度）； (3) 监管机构管理：监管能力（监管专业性、应急能力）、监管行为规范程度（监管职责分工明确、监管流程规范、政策保障、设立社会监督平台、投诉处理及时且记录详细、监管过程协调、激励约束措施、政务信息透明）； (4) 可持续发展：监管人员素质提升（监管人员培训教育方案、培训经费投入、科研能力）、监管机构管理创新（监管经验教训总结、监管信息化平台建设）。

鉴于传统公共项目与轨道交通PPP项目的共同目标在于追求高效供给优质的公共产品和服务和实现公众利益的最大化，故其监管绩效指标具有一定同源性，因此上述指标对轨道交通PPP项目监管绩效测量指标的识别具有较大的借鉴价值。为此，本研究拟将修正后的平衡计分卡模型（BSC）作为该类项目监管绩效测量体系框架，构建轨道交通PPP项目监管绩效测量体系。

政府监管工作主要包括经济性监管和社会性监管。前者是为保障竞争效率，针对项目市场准入与退出、产品价格等经济问题开展的监管活动；后者是为保障公众福祉，针对产品质量、服务水平和市场环境等社会问题开展的监管活动。本维度从这两方面测量（表1）。

轨道交通PPP项目经济性监管绩效主要从4个角度测量： (1) 项目市场准入规范度：该指标反映了政府监管部门对该类项目市场主体资格的实体条件和取得主体资格的程序条件的监管绩效。《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（简称“财金[2014]113号文”）与《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（简称“发改投资[2014]2724号文”）对准入市场的社会资本要求不同，该指标一般以“财金[2014]113号文”作为评判准则，即准入主体要求为已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业，因此，通过对社会资本的企业性质、专业资质、技术能力、管理经验、资金实力和信用状况进行评分测量。 (2) 项目市场退出规范度：该指标不仅反映了政府监管部门对该类项目资产验收和市场退出行为的监管绩效，同时决定了项目移交后能否继续为公众提供优质的公共品，以《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（简称“财金[2014]76号文”）提出的市场退出相关规定和项目合同约定的产出要求作为该指标的评判准则，通过对其资产评估、性能测试和会计核算结果进行评分测量。 (3) 项目投融资规范度：该指标反映了政府监管部门对PPP项目投融资活动的监管绩效，且在轨道交通领域采用PPP模式的初始目的在于缓解地方政府部门财政压力，若其投融资方式不规范将致使地方政府部门变相举债，甚至导致整个项目以失败告终，应以《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（简称“国办发[2018]52号文”提出的投融资相关规定作为该指标的评判准则，通过对其融资方式、资金到位进度、资金使用情况进行评分测量。 (4) 车票价格满意度：该指标不仅反映了社会公众对轨道交通PPP项目定价的认可度，也反映了政府监管部门对市场价格监管工作的落实情况，应以“发改投资[2014]2724号文”提出的价格监管要求作为该指标的评判准则，如防止项目法人随意提价损害公共利益、不合理获利，规范政府价格行为，提高政府定价、调价的科学性和透明度等，邀请公众代表参与票价听证并通过问卷调查公众满意度进行测量。

轨道交通PPP项目社会性监管绩效主要通过项目产品质量合格率、项目服务质量满意度、市场行为规范度、生态环保水平4个角度充分体现。 (1) 项目产品质量合格率：该指标不仅反映了政府监管部门的常态化安全检查和重点工程抽查的监管绩效，同时也决定了项目的成败和公众安全，该指标应以“国办发[2018]52号文”提出的产品质量监管相关要求和项目合同约定的产出要求作为评判准则，在一系列监管工作完成后进行随机抽检，依据其公共产品质量的合格率进行评分测量。 (2) 项目服务质量满意度：该指标反映了政府监管部门对项目公司所提供的公共服务的监管绩效，该指标应以《国务院办公厅关于保障城市轨道交通安全运行的意见》（简称“国办发[2018]13号文”）提出的公共服务监管相关规定和项目合同约定的服务标准作为评判准则，通过问卷调查公众满意度进行测量。 (3) 市场行为规范度：该指标反映了政府监管部门对项目公司的市场行为的监管绩效，应以“发改投资[2014]2724号文”中公平择优选择合作伙伴的规定作为评判标准，通过对中标的社会资本信用状况、违规行为、整改情况进行评分测量。 (4) 生态环保水平：该指标反映了政府监管部门对项目实施过程中的环境保护的监管绩效，该指标应以《国务院关于印发“十三五”现代综合交通运输体系发展规划的通知》（简称“国发[2017]11号文”）提出的环境保护相关规定，如将生态环保理念贯穿交通基础设施规划、建设、运营和养护的全过程，以及《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》等法律法规作为评判准则，结合项目的生态环保达标情况进行评分测量。

轨道交通PPP项目涉及的利益相关者主要包括政府部门、社会资本（私人部门）与社会公众，其中，政府部门作为监管主体在下一维度单独展开讨论。由此，该维度从上述两方面提出政府部门监管绩效的测量方法和评判准则（如表2所示）。

轨道交通PPP项目监管的社会资本参与度主要通过2个角度充分体现： (1) 监管要求知悉度：该指标反映了政府监管部门对项目公司监管要求的落实情况，应以《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（简称“财金[2014]156号文”）提出的项目公司监管义务作为评判准则，包括轨道交通各项设施应当满足的标准和服务要求等，对项目公司相关管理人员进行结构化访谈，依据其对项目监管要求的了解情况进行评分测量。 (2) 监测数据可靠度：该指标不仅反映了政府监管部门所参考的项目公司监测数据的有效性，同时也有助于及时对项目监管工作中发生的偏差采取纠正措施，应以“财金[2014]156号文”提出的项目监测要求作为评判准则，通过对项目公司提交的年度和季度报告等资料的真实性、准确性和完整性进行评分测量。

轨道交通PPP项目监管的社会公众参与度主要通过综合信息平台完善度和公众投诉渠道畅通度2个角度充分体现。政府监管部门必须保证公众“有渠道了解、有渠道反映”，保障项目充分接受公众监督，通常通过即时公开和适时公开两种方式，同时建立公众投诉或建议平台，及时向监管机构反馈和举报项目公司所提供的公共品质量、效率、价格等方面的违法或不达标行为。 (1) 综合信息披露落实度：该指标反映了政府监管部门对公众公开披露的项目产出的数量和质量和经营状况等（不涉及国家、商业秘密）信息披露的落实情况，应以《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（简称“财金[2019]10号文”）和“发改投资[2014]2724号文”提出的项目信息公开相关规定作为评判准则，基于轨道交通PPP项目的“信息支撑”建设情况，对信息平台公开的PPP项目全生命周期的工作流程、评审标准、项目信息、实施情况、咨询服务等信息披露的完备性和及时性进行评分测量。 (2) 公众投诉渠道畅通度：该指标反映了政府监管部门处理公众投诉和反馈意见的效率，应以《国务院办公厅关于推进社会公益事业建设领域政府信息公开的意见》（简称“国办发[2018]10号”）提出的投诉反馈处理相关要求作为评判准则，如要求畅通群众投诉举报渠道，探索建立社会监督员制度等，采用问卷调查公众对投诉的便捷性、维权成本、保密性等方面的满意度进行测量。

良好的监管能力和规范的监管行为是政府监管部门取得工作成效的基础条件，与项目的成败也密切相关。由此，本维度从上述两方面提出政府部门监管绩效的测量方法和评判准则（如表3所示）。

轨道交通PPP项目政府监管部门的工作能力主要通过2个角度充分体现： (1) 监管队伍专业程度：该指标反映了政府监管部门的监管人员专业性和工作水平，应以“国发[2017]11号文”提出的监管队伍建设的正规化、专业化、规范化和标准化等要求作为评判准则，通过监管队伍内部结构、分工合理性、人员编制数量和素质水平评分进行测量。 (2) 突发事件应急水平：该指标反映了政府监管部门在非常态下工作的应变能力，应以提出的构建多方参与的城市轨道交通公共安全协同防范体系和应急响应机制、完善应急预案体系、加强应急救援力量建设等要求作为评判准则，通过上述要求的落实情况的进行评分测量。

轨道交通PPP项目监管行为规范程度决定着政府监管部门的整体绩效，主要通过6个角度充分体现： (1) 全过程监管落实度：该指标反映了政府监管部门对该类项目各个阶段监管的落实情况，应以“国办发[2018]52号文”提出的政府监管部门对建设规划实施履行全过程监管责任的规定作为评判准则，对轨道交通PPP项目准入、建设、运营、移交阶段的监管记录和资料的全面性和有效性进行评分测量。 (2) 监管权责配置合理度：若监管权责分配不明，不仅无法充分落实监管工作，同时容易出现“无人监管”和“多人监管”现象，应以“国办发[2018]52号文”提出的强化属地监管责任和明确责任分工等要求作为评判准则，对项目实施过程的监管权责清单的合理性进行评分测量。 (3) 监管程序规范度：该指标反映了政府监管部门实施监管工作的程序合法性和规范性，应以“国发[2017]6号文”提出的建立科学监管的规则和方法，优化细化执法工作流程，解决不执法、乱执法、执法扰民等要求作为评判准则，依据执法程序规定对监管人员的工作记录资料进行评分测量。 (4) 监管政策完备度：该指标反映了政府监管机构在监管工作中所遵循的相关规定和要求的完备性，应以“国办发[2018]13号文”针对城市轨道交通领域提出的立法工作要求作为评判准则，对其监管政策的约束力、针对性、完备性、可操作性进行评分测量。 (5) 政务信息透明度：该指标不仅反映了政务信息的公开性和透明度，也反映了社会监督效应的影响程度，应以《关于加强政务诚信建设的指导意见》（简称“国发[2016]76号文”）提出政务信息公开相关要求作为评判准则，对政务信息发布的及时性、完备性和客观性进行评分测量。 (6) 投诉反馈落实度：该指标不仅反映了政府监管部门对公众投诉和反馈意见处理的及时性，也反映了社会公众所发挥的监督作用，应以《国务院办公厅关于印发全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案的通知》（简称“国办发[2018]79号文”）提出的公众投诉反馈处理相关规定作为评判准则，对投诉和反馈的处理结果和整改情况进行评分测量。

创新与可持续发展能力对于贯彻落实建设学习型政府部门的宗旨是不可或缺的，同时也是保持政府监管部门的纯洁性和先进性的关键所在。由此，本维度从上述两方面提出政府部门监管绩效的测量方法和评判准则（如表4所示）。

轨道交通PPP项目监管人员素质提升绩效主要通过2个角度充分体现： (1) 专业培训落实度：该指标反映了监管人员接受专业培训的实际效果，应以《国家发展改革委关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》（简称“发改基础[2015]49号文”）提出的监管人员培训要求作为评判标准，对监管人员培训教育的常态化机制构建、跨地区人才培训交流、培训教育经费专款专用、培训记录和资料保持等落实情况进行评分测量。 (2) 意识培养落实度：该指标体现了政府监管部门对监管人员的责任意识培养的工作成效，应以“国发[2017]6号文”提出的监管人员责任意识培养要求作为评判准则，对政府监管部门的团建活动、党员教育工作落实情况进行评分测量。

轨道交通PPP项目政府监管部门管理创新绩效主要通过经验总结落实度和制度创新落实度2个角度充分体现。 (1) 经验总结落实度：该指标反映了政府监管部门定期进行监管工作总结的落实情况，应以《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》（简称“发展基础[2017]1173号文”）提出的监管工作经验总结要求作为评判准则，对监管工作成功经验的推广价值和示范效应进行评分测量。 (2) 制度创新落实度：该指标不仅反映了监管制度创新优化设计方案的应用概况及其实践价值，同时也体现了政府部门在监管工作中的创新绩效，应以“发改基础[2015]49号文”提出的监管机制创新要求作为评判准则，对其监管制度创新优化设计方案的应用概况及其实践价值进行评分测量。

本研究构建了轨道交通PPP项目监管绩效测量BSC模型，并基于该模型框架将识别的监管绩效指标进行归纳，依据政策文件提出相应的测量方法，形成轨道交通PPP项目监管绩效测量体系。为提升该体系在实践中的应用价值，改善政府部门监管绩效，提出两点管理启示：

(1）加强各部委交叉管理与协调工作以解决政策法规间冲突问题

行政监管权是政府部门在与社会资本合作中所享有的核心权力，法律和制度不仅是政府部门有效行使权力的保障，更是监管绩效测量的切实依据。然而，目前国务院各部委主要基于各自视角出台PPP相关政策文件，可能导致不同部门规章对某同一主体的规定条款存在冲突。因此在工作业绩维度中，本研究对部分指标的测量存在一定障碍，如政府部门虽对社会资本方准入标准有严格的界定要求，但财政部在“财金[2014]113号文”中的规定与发改委在“发改投资[2014]2724号文”中的规定存在差异，前者将社会资本主体界定为已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业；而后者将社会资本主体界定为符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。显然，发改委相对于财政部而言，其对社会资本范围界定更加宽泛，这将导致“项目市场准入规范度”指标测量方法难以确定。鉴于PPP领域所面临的政策冲突等给监管工作带来较多障碍，建议各部委在各司其职的基础上制定跨部门协调机制，明确各部委的监管责任和义务，做到“分工不分治”，无论发改委还是财政部都应负责全部领域的PPP项目，具体分工则按照各自职能予以确定，如发改委作为国家投资主管部门，主要负责监管PPP投资政策制定、规划协调、项目审批核准备案、PPP项目稽查等工作；财政部作为国家财政主管部门，主要从财政资金管理的角度做好监管工作。因此，增强各部委开展PPP监管工作的统一性和协调性，不仅能够促使政府部门充分发挥监管效应，也为轨道交通PPP项目监管绩效测量体系的构建和完善提供更加可靠的依据。

(2）鼓励PPP项目监管机制创新进而有效改善政府部门监管效率

监管机制对轨道交通PPP项目的监管效果影响重大，合理的监管机制不仅有助于政府部门监管效率的有效提升，同时有利于项目绩效的显著改善，故其亟需不断探索创新。然而，目前政府部门对监管机制创新的重视程度不高，鲜有政策对其予以鼓励或作出相关要求，故在学习与成长维度中，本研究对部分指标的测量依据十分有限。政府部门已尝试将命令控制型监管与激励型监管措施相结合，采用违规处罚、标准制定、行政许可等强制手段约束社会资本的行为，同时明确可行性缺口补助的多种形式，将社会资本方的回报与绩效挂钩，通过经济奖励（如财政支持、金融支持、税收优惠等）和声誉评价（如创建企业诚信黑白名单、公示违法违规信息等）的手段间接引导社会资本的行为以达到既定的监管效果，但政府部门本身的监管机制单一且重视程度不足。鉴于此，建议政府部门在出台PPP监管政策时，将正负激励手段有效结合，形成合理的奖惩机制，适当提高政府部门监管人员可变薪酬所占总体薪酬的比重，并将监管绩效与政绩挂钩，对绩效监控、绩效评价结果弄虚作假、致使项目按照规定予以清退且涉及地方政府隐性债务或执行情况与绩效目标严重背离的监管部门及其责任人提请有关部门追责问责，通过制度设计对其形成约束，规范和协调各方行为，进而确保预期目标的实现。因此，鼓励PPP项目监管机制创新，不仅可以激励政府政府监管部门提高监管的积极性，而且能够有效改善轨道交通PPP项目的监管绩效。