措施项目影响因素复杂，其费用的发生贯穿于工程始终，数额大小与施工方法、持续时间紧密相关，与实际完成的实体工程量不必然线性相关，计价依据往往综合考虑诸多因素。虽然措施项目不属于工程实体，但造价占比并不低，以房屋建筑和装饰工程为例，通常在12.85%～27.08%。由于工程施工的多样性和复杂性，有经验的承包人可利用工程变更或者不利的物质条件、施工环境变化等外部条件的变化，通过工程签证等途径来追加措施项目费，发包人为有效控制项目投资，体现措施项目费竞争的充分性，在合同中往往约定无论情况如何变化措施项目费一律不调。措施费包干使用的管理方式对简化工程结算、有效控制投资具有积极意义，但是投标报价是基于初始合同状态和外部环境做出的，简单笼统的规定措施费用一律不调会影响到项目总体目标的实现，在承包人微利的行业收益水平下不利于行业持续健康发展。所以，措施项目费在体现充分竞争的基础上尚应有一定的价格弹性。

措施项目费是发包人与承包人计价争议较多的地方，近年来国内学者围绕措施项目从不同角度进行了较为系统的研究。目前的研究对解决某一类措施项目计价疑难问题有积极的借鉴意义，但目前仍缺少从计价风险防范、争议化解视角对措施项目进行系统研究的文献，深入分析措施项目计价风险与争议对建设工程的造价控制具有较强的理论与实践意义。

措施项目多数没有明确的设计图纸，不同的承包人可以采用不同的施工方法和施工工艺完成工程实体。针对同一项目，不同承包人采用的施工方案可能千差万别，常规施工方案往往也存在诸多选择。施工方案的多样性及可选择性导致发承包阶段措施项目费的不确定性；措施项目实施过程中受天气、不利地质条件等自然因素以及环保、安全要求提高等外部客观约束影响较大，加之承包人在项目实施过程中可能进行施工方案优化，承包人不断改进施工组织设计，很难在施工前准确选择措施项目并计算其工程量，导致实施阶段措施项目费的不确定性。

以往的措施项目往往以费率计算，费率是综合多种因素参考社会平均水平测算出来的。定额编制依据是按自有材料进行一定次数的周转摊销，实际可能是租赁使用，对文明施工有特殊要求和危险性较大的分部分项工程，定额中包含的工作内容及范围与实际可能不一致，现有计价依据不能很好的满足工程计价需要，定额计价与实际支出存在较大的差异。同时，装配式建筑、综合管廊等新技术的出现，措施项目计价依据适应性较差或者缺失。综上所述，措施项目计价具有一定的模糊性。

招标人（或其代理人）通常按照《建设工程工程量清单计价规范》（以下简称清单计价规范）提供的模板对措施项目清单来列项，而不能根据工程特点和实际施工需要，对可能发生的措施项目来列项和准确计算数量，由于影响措施项目设置的因素较为复杂，导致招标措施项目清单漏项或不准确。

承包人认为，发包人除根据设计图纸进行分部分项工程列项外，还应结合施工现场和常规施工方案编制措施项目工程量清单，确保招标工程量中措施项目清单的准确性和完整性是发包人的义务和责任；招标人编制招标工程量清单时若没有列出必要的措施项目，视为漏项，如果措施项目清单数量不满足实际施工需要，视为计算不准确，均应由发包人承担责任。而发包人认为，招标工程量清单中列出的措施项目及相应的清单数量仅供投标人参考，承包人投标时应结合拟定的施工方案进行修改、完善，所报措施项目费视为考虑实际施工情况后的全部报价。

单价计量的措施项目理应参考分部分项工程进行管理，合同中往往不约定风险范围，而是完全由承包人承担风险；基于分部分项工程费用计算的总价措施项目费，合同约定计算基数变化后（尤其是较大变化后）仍然不予以调整。上述合同约定过度转移了在措施项目费的变化由发包人所承担的责任所引起的、政策性变化引起人工单价变化时，措施项目费的调整等应由发包人承担（或部分承担）的计价风险。在竣工结算时审计方往往以“按实审计”为由，对于实际造价比投标时造价低的部分按照承包人优化后的施工方案进行审计，对于实际造价比投标时造价高的部分采用投标时的报价，理由是审计应“审减不审增”，对同一项目采用不同的审计原则，不充分尊重合同导致双方计价争议。

一般而言，发包人或其代表审批的施工方案只是程序性审核，但是承包人在报批时融入了经济的要素，发包人审批时未能有效甄别，使得审批的施工方案具有工程签证的性质，结算时双方因发包人对施工方案审批不规范产生计价争议。同时，发包人签证不合理等引起计价争议，如按照合同应该不予以签证但是监理人和发包人现场代表在施工过程中予以了签证认可，最终结算时发包人又要求扣减该部分措施项目费用，双方产生争议。

发包人有对工期、质量高于定额水平的要求，在最高投标限价中未明确赶工措施费、按质论价等费用计算方法；项目实施过程中进度、环保等要素的变化必然引起措施项目费改变，在发生应由发包人承担的进度拖延或环保要求提高等因素引起造价提高的客观情况下，合同中缺少相应的合理可行的调整依据，调整措施项目费时产生因约定不明或没有约定而导致的计价争议。

若招标时选用的施工方案不合理，导致措施项目清单漏项或不准确，必然引起最高投标限价的降低，承包人在投标时往往为了低价中标不能充分考虑，导致其投标报价不完备。措施项目费的足额计取不仅关系到承包人的盈利水平，更是项目顺利进行的有效保障，由于措施项目费调整的计价依据往往不充分、不完备，使得其很难准确计算，给措施项目价款的调整带来了很大的障碍。同时，合同约定措施项目费一律不予调整，导致实质上发包人没有支付必然发生的必要措施项目费，可能会影响工程质量和安全，也势必导致双方利益失衡。尤其需要指出的是，根据《危险性较大的分部分项工程安全管理规定》（住房城乡建设部令2018年第37号），建设单位应当在施工招标文件中列出危大工程清单，及时支付危大工程施工技术措施费以及相应的安全防护文明施工措施费。确保危大工程施工安全也是建设单位的重要责任，如果发包人没有考虑并支付危大工程相应的措施费用，发生安全事故时发包人也应承担相应责任。

(1）发包人通过招标文件要求投标人在发承包阶段对措施项目清单进行核对质疑，发包人确认完善修改招标工程量清单。招标文件明确要求投标人对措施项目清单进行核对，在投标报价时应充分考虑施工组织和技术措施，根据自身实际需要，对招标人未列出的措施项目，应根据实际情况自行补充、修改，如有招标工程量清单的缺项（漏项）或计算错误应该在招投标阶段及时提出，若投标人没有提出则该风险应由投标人承担，构建投标人发承包阶段质疑后由发包人进行修改完善招标工程量清单的机制。清单计价模式下，无论是施工总承包项目还是工程总承包项目，对于措施项目投标人既然有修改的权利，也就可以具有核对义务、补充完善的能力。若投标人对施工中必须发生的措施项目在已标价工程量清单中没有列项或者数量不满足实际施工需要，视为其费用在报价中已综合考虑。

(2）发包人通过合同合理分担并有效管理措施项目的计价风险。在编制招标文件时，对需要采用非常规施工方案的工程项目应组织专家论证，对措施项目清单的列项和数量可咨询专业机构或者专家意见，以提高招标措施项目清单的适用性和准确性；在合同条款中明确措施项目费的调整范围，不随分部分项工程费和使用期限变化而变化的措施项目费（如大型机械设备进出场及安拆费）应不予调整。对属于危险性较大工程范围的措施项目，招标时予以明确并要求投标人应在确保施工方案可行性的基础上投标报价时充分考虑，或者在项目实施过程中按照发包人审批后的施工方案进行计量与计价，采用定额计价的还可以考虑根据报价浮动率调整措施项目价款。发包人在审批施工方案时严格按照审批程序和内容，可能涉及价款时首先明确是否是应由其承担的责任，若否，则应杜绝审批相应内容，避免审批的施工方案具有工程签证的性质。

《房屋建筑与装饰工程工程量计算规范》（征求意见稿）中指出脚手架工程（编码：011701）中单独铺板、落翻板（编码：011701014），施工运输工程（011702）中大型机械基础（编码：011702004）、垂直运输机械进出场（编码：011702005）、其他机械进出场（编码：011702006），施工降排水及其他工程（011703）中集水井成井（编码：011703001）、井点管安装拆除（编码：011703002）、排水降水（编码：011703003）等8项单价措施项目的计算规则为“按施工组织设计规定计算”，为发承包双方计算措施项目费提供了很好的指引。但建筑施工组织设计按照编制阶段的不同，分为投标阶段施工织设计和实施阶段施工组织设计。两种施工组织设计的侧重点有所不同，投标时的施工组织设计不一定是实际实施的施工组织设计，不同的施工方案将导致措施项目费的差异。如果双方按照实施阶段的施工方案计算措施项目费，则措施项目费具有了实报实销的属性，承包人可在投标时为了中标不予以充分考虑，中标后结合项目需要甚至提高措施项目标准，发包人如果不批准较高水平的措施方案会导致进度不畅，甚至影响质量安全，若批准则增加措施费用，会损害发包人的利益也不利于维护正常的建筑市场秩序。如果施工方案的改变不是由发包人的原因引起的，由发包人承担不合理，应杜绝承包人不断改进施工组织设计对结算时措施项目费的影响。

因此，措施项目费的计取一般应按照投标人投标文件中列明的施工组织设计来进行，这就要求投标人在编制投标文件时在内容和深度上应满足措施项目计价的需要；如果项目实施过程中由于发包人所承担的责任所引起的投标阶段施工组织设计需要修改完善才能够满足施工需要，在结算时应该按照发包人批准的实施施工组织设计进行计量与计价。

[案例1]某建设项目采用清单计价模式总价合同，工期为1年，自当年11月到次年10月，合同价格为X万元，由于发包人设计变更原因导致总体进度拖延4个月，承包人主张增加冬季施工费，理由是合同工期中只有1次冬季，实际施工时需要经历2次冬季，在原来的报价中只是考虑了1次冬季的施工费，需要按照投标报价的水平再增加1次冬季施工费。同时，由于工期拖后，要求建设单位补偿相应原合同综合单价分析表中没有计取的抗冻等外加剂的费用。发包人以措施费用应包干使用为由拒绝调整价款产生计价争议。

分析：由于建设单位引起进度拖延导致的措施费用增加理应由建设单位承担相应的责任。若合同工期结束后原合同还有Y万元工程量没有完成，当地定额解释中规定冬雨季施工费费率为a%，其中冬季施工措施费占b%，则冬雨季施工费可分情况按照如下2个公式计算。

公式2:X×a%×（1-b%）+（X-Y）×a%×b%+双方认可的第2个冬季施工增加费

情况1：定额工期大于等于合同工期+拖延工期。由于冬雨季施工增加费用是根据建设工程施工的有关因素综合考虑的，不论实际是否发生，均应按规定费率计取。以分部分项工程为基数按照一定的费率计算时，计算过程与项目经过几次冬雨季施工并无直接关系，由于定额费率是与定额工期相一致的，应采用公式1计算冬雨季措施项目费，即不应予以调整。

情况2：定额工期小于合同工期+拖延工期。可以参考公式2来计算，双方认可的第2个冬季施工增加费的计算需要根据审批的施工方案进行现场计量需增加的临时设施、防滑、排除雨雪等项目，对于人工及施工机械效率降低等需要进行现场测定制定相应的补充定额。在未公布冬季施工措施费占比（b%）的地区可以采用如下公式来计算：X*a%+双方认可的第二冬季施工增加费，该公式与公式2相比，略有利于承包人。

抗冻等外加剂费用属于相应的分部分项工程费，在进度拖延由发包人承担责任的情况下，抗冻等外加剂的费用计取可结合原报价中相应分部分项工程综合单价分析表中的报价水平，综合考虑合同中风险的约定和市场价格变化情况，对发包人拖延工期导致的冬季施工的分部分项工程相应调增综合单价。

[案例2]某建设项目采用清单计价模式单价合同，地质勘查报告中无地下水，基坑工程原工期处于春季，招标工程量清单中没有列出排水费用，招标人要求措施项目由承包人投标报价时综合考虑，结算时不予以调整。由于发包人原因导致进度拖延到夏季，基坑开挖过程中正处于雨季，增加了大量的排水费用。承包人主张原来的报价是基于春季施工基坑工程，投标报价时将此项措施项目费进行了竞争，并没有计取排水费，拖延到夏季施工属于发包人的责任，该项费用必须给予补偿；发包人主张排水费用属于措施项目费，投标人在投标时没有报价视为已经包含在其他项目的报价中，已经计取包干使用，不能再予以调整。

分析：发包人在招标工程量清单中并没有对排水费用列项，“投标人在投标时没有对排水费用进行报价视为已经包含在其他项目的报价中”的理由是不成立的。发包人原因导致的进度拖延造成措施项目费增加的责任理应由发包人承担；合同中没有明确约定，可按照当地定额水平再考虑报价浮动率适当下浮计算，或者是根据发包人认可的施工组织设计计算增加的排水措施费用。

[案例3]某工程项目位于黄河沿线城市，多属于淤泥性地质，承包人投标时仅按照已有类似施工方案进行报价，承包人中标后，当地建筑管理部门为预防安全事故，颁发文件要求当地工程塔吊基础必须采用桩+砼承台基础，承包人以国家法律、法规、规章和政策变化影响合同价款的因素出现应由发包人承担为由，要求发包人增加塔吊桩+砼承台基础的费用；发包人以塔吊基础归于措施项目费，并且不属于安全文明施工费为由，表示不能予以调整价款，双方产生计价争议。

分析：属于政策性变化导致措施项目费变化，在合同没有明确约定的情况下，双方发生争议时清单计价规范的推荐性条款可作为参考，应该予以调增价款。同时，该项费用用于安全施工，确保施工安全的必要措施费用也是发包人的义务，应该予以补偿。

措施项目费占工程造价比重较高，是发包人和承包人计价风险与争议较多之处，理应由双方合理分担风险。从招标措施项目清单漏项或不准确、合同约定不合理或不尊重合同审计、对措施项目管理不当、进度与安全环保等全要素影响措施项目造价等四个方面系统论述了计价争议的成因；分析了措施项目存在的计价风险、提出了计价争议的防范对策，对按施工组织设计规定计算措施项目费提出了切实可行的操作路径。从计价风险防范、争议化解视角对措施项目进行了系统的研究，对建设工程造价控制有较强的理论与实践意义。