政府投资公共建筑项目主要以公共领域内市场不能有效配置资源的非经营性项目为主，在固定资产投资中所占比重较大，社会关注度高，对经济社会发展影响较大。目前，项目可行性研究报告（简称“可研”）评估主要采取“专家评审会法”进行定性评估，这种评审方法缺乏可研评估的标准和明确要求，多半取决于参会专家的个人经验、知识甚至情感，评估结论人为影响较大。为提高投资质量，使决策更加科学化、准确化和规范化，引入指标体系对项目可研进行定量评估十分必要。

目前学术界对于政府投资项目可行性评估方法的研究处于起步阶段。通过对2014年以来的研究进行梳理可知，对政府投资项目可行性评估的研究主要集中在评估重点、质量、模式等方面。譬如，衣士清（2014）对政府投资项目的特点、存在的问题、评估的工作重点进行阐述，提出提高咨询评估质量的相关建议。就如何对政府投资项目进行有效评估，徐祥清（2007）引入定量分析指标的方法进行了初步探索。总体而言，对政府投资项目可研评估方法的研究主要聚焦于定性评估研究，定量研究很少，尚未检索到可研定量评估方法的研究文献。因此，有必要开展项目可研定量评估的研究。

针对2013～2018年度240个已评估并实施的政府投资公共建筑项目的可研，根据历次“专家评审会法”的评审结论，充分考虑咨询报告设计内容的完整性、合规性、可操作性等等，结合政府投资公共建筑项目可研评估一线的工作经验，选取了50个典型评估案例进行分析研究，这50个案例中涉及教育科技类20个，文化体育类20个，卫生类10个，案例项目的投资规模在1～30亿元之间。

政府投资公共建筑项目可研评估指标体系的构建，应涵盖可研涉及的主要内容，能够较为全面、客观地反映可研的水平和质量，对第三方提供的咨询服务给予评价。目前，政府投资公共建筑项目主要涉及科技、教育、文化、卫生、体育等领域，可研评估指标体系均应涵盖上述领域可研的主要内容。从选取的50个案例看，所提交的可研内容主要涉及“项目依据与条件、建设方案、绿色协调发展、投资与效益分析”四个方面。

项目依据与条件包括项目建设必要性和建设条件，是项目可研评估的前提。

建设必要性。政府投资公共建筑项目是为了推动国民经济和社会发展，满足人类社会物质和文化生活的需要，解决发展不平衡和不充分问题之间的矛盾，提出项目建设计划。在进行必要性评估时，应从经济社会发展、相关领域规划、产业政策、行业标准以及社会和环境效益等方面进行评估，不断优化投资方向和结构。

建设条件。只有具备项目建设条件，满足项目建设需求，才能够落地实施，规划选址、生态环境保护、土地供给以及相关基础配套设施等是项目建设基础。

项目建设方案包括建设内容、建设规模和建设方案等，是政府投资项目评估的核心内容，是项目决策的技术依据。

建设内容与规模。为了优化建筑使用功能，从源头合理控制建设规模，根据区域规划、专项规划等确定项目建设规模，依据规模确定项目建设的主要内容，对无具体行业标准的需采用调研和论证相结合进行确定。

建设方案。为了充分发挥项目功能、设计意图及总体布局，评估时应从设计依据、平面布置、交通组织、竖向布置、场地景观、消防设计等方面对总图进行评估，同时也要对项目建筑、结构、给排水、暖通、电气、绿色建筑方案等进行评估。

项目绿色协调发展包括节能、环保和社会稳定风险等内容，是政府投资公共建筑项目决策的底线和发展理念的具体体现。

节能评估。为了提升能源利用效率，推进能源节约循环利用，实现可持续发展，从项目用能概况、能源供应情况、建设方案节能、能源消耗及能效水平、节能技术及管理措施、节能措施效果及节能措施经济性等方面进行评估。

环境影响。为了保证经济、社会和环境的协调发展，满足人民日益增长的优美生态环境的需要，项目建设时应充分考虑对环境的影响，从水、大气、声、固体废物、生态景观环境影响及其防治措施对建设期和运营期两个阶段的环境污染及防治措施进行评估。

社会稳定风险。重大建设项目组织实施或审批前，针对不同项目特点，应从风险调查、风险识别、风险估计、风险防范、化解措施等方面进行全面评估。

项目综合效益包括投资估算及资金筹措、综合效益分析等，是政府投资公共建筑项目能否实施的保障。

总投资。项目总投资在很大程度上影响着项目的实施，投资规模测算有误，影响着项目建设进度或项目建成后的综合效益，因此，总投资需要评估测算依据、各类工程量核定、设备配置等。

投资结构：主要评估工程费用、工程建设其他费用、预备费用和建设期利息等内容，评估其组成和估算方法。

资金筹措。项目资金是保障项目落地的必要条件，资金来源、使用规划将直接影响项目实施进度。

综合效益。为了提升社会公共需求的满意度，推动国民经济和社会事业持续、快速和健康发展，发挥项目的公益性服务，应从经济、社会、环境效益进行重点分析。

政府投资公共建筑项目可研评估，以定性分析为主，近年来也有学者探索定量评估方法。由于可研定性论述较多，数量化的指标偏少，目前主要采用“专家评审会法”，依赖专家主观经验判断，确定项目是否可行。本文重点从定量角度，建立一套指标体系，对项目可研进行定量评估，从而提高项目评估的准确性、科学性和易操作性，规范政府投资公共建筑项目可研评估工作和提高评估质量。根据政府投资公共建筑项目的特点，结合项目可研编制情况，指标体系的建立应遵循以下原则：

(1）综合性。政府投资公共建筑项目可研涉及政策法规、社会发展、技术方案以及综合效益多个方面，指标体系的建立要能够满足多因素综合性分析的需要，求得一个最佳的综合效果。

(2）科学性。以科学态度选取指标，把握投资管理的客观要求，提高发展质量和效益价。指标体系必须满足政府投资管理的需要，确立的指标必须是能够通过观察、测试、评议等方式得出明确结论的定性或定量指标。

(3）稳定性。指标体系要能够体现可研评估的内在要求，不受偶然因素、个别需要因素的干扰，能够适应政府投资公共建筑项目可研评估的需求，有较好的契合度和适应性。

(4）可操作性。所选择的指标具有可观察、可测量、可操作的特征，能够将抽象、定性的概念、描述转换成可观测、可检验的变量。

在选取指标时，既要全面反映项目投资可行性的影响因素，还要抓住关键和具有代表性的因素，挑选最能反映政府投资项目本质特征的指标，力求指标体系层次分明，具有可操作性。

基于上述政府投资公共建筑项目可研评估指标体系构建的基础分析，指标选取采用“通讯初选”和“研讨会终选”相结合的方式，在省级政府投资公共项目评估专家库中，抽取教育科技类、文化体育类、卫生类共10名专家，分别将专家熟悉领域的案例以邮件方式提供，要求专家初步筛选出评估一级和二级指标体系。10位专家依据自身熟悉的内容，提交了初步的指标体系方案。

在初选指标体系方案的基础上，召集10位专家“面对面”讨论各自提供的方案，在反复讨论、分析、试评估的基础上，达成共识，形成了评估指标体系。

评估指标体系由三级指标体系组成，其中一级指标4个，二级指标10个，三级指标（观测点）33个（详见表1）。

在充分研究50个案例的基础上，根据长期积累的工作经验，以及10位专家关于三级指标（观察点）标准及分值评定，最终确定了三级指标分值范围。将分值范围划分为四挡，60分以下为不符合，60～79分为基本符合，80～89分比较符合，90～100分为完全符合。同时，根据法律法规、政策要求等，个别三级指标具有硬性要求，如果满足得100分，基本满足得60～80分，不满足则得0分（详见表1）。

国内在实践中广泛应用的指标体系评价，一种是利用层次分析法把所选取的指标指数化，赋予权重后加总，以得分的高低排名，这种方法常见于时下比较流行的各种排名活动。本文基于这样的原理进行建立定量评估方法确定。

由于政府投资项目可研评估模型最终矩阵模型未知，在分析可用的方法基础上，采用专家调查权重法确定权重。该方法依据“德尔菲法”的基本原理，选择不同研究领域的专家，采用独立填表选取权数的形式，然后将他们各自选取的权数进行整理和统计分析，最后确定出各因素、各指标的权数。集合了不同领域专家的智慧，并运用数理统计的方法进行检验和修正。

本文选取教育科技类、文化体育类、卫生类的共10名专家组成评判组，设定权重。在专家组对每一个指标进行权重评估的基础上，设定权重等级间隔，根据同一类指标所包含的具体指标所分配的权重之和为1的约束条件设定权重。以“建设内容和规模”指标集为例，设定指标权重等级间隔为0.05。

设：X_a为预设权重：预设权重的首位数、末尾数源自专家组对某项指标的评价和认识；N_a为得票数：不同专家对某项指标权重的认同程度；W_a为频率：不同权重得票的比率。因素权重为V_sji：某项指标通过加权平均得出权重数。即：

通过计算，得到如表2的计算结果。表2显示，“建设内容和规模”指标集中每一个指标的权重，其权重集为V_s1={0.185, 0.285, 0.33, 0.20}。

应用前述方法，以此类推得出其他指标集的权重赋值（详见表3）。

指标集权重的数学表达式为

针对政府投资项目咨询评估指标体系，建立咨询评估评价模型：

式中，F—项目评估总分值；X_i—i类评估指标的得分值；Y_i—i类评估指标的权重。

评估时，从三级指标（观测点）开始，根据得分和权重计算加权平均得分值；根据三级指标集分项得分值，与相关二级指标权重加权计算出二级指标的得分值；依据二级指标集分项得分值，与相关一级指标权重加权计算出一级指标的得分值，将一级指标各项得分累加，得出咨询评估的总分值。

政府投资公共建筑项目可研可行性用“分值”表示，分值越大，可行性越高，反之亦然。分值最高为100分，最低为0分，通过分值的高低来判断项目可行程度，分值与项目可行性的关系如表4所示。

在对政府投资公共建筑项目可研进行定量评估时，首先，根据三级指标（观测点）的内容，合理选配评估专家。评估专家包括政策、技术、经济等领域的专家，能够对项目可研涉及到的领域作出全面评估；其次，专家对自己熟悉的领域进行针对性打分，如根据每位专家的特长，将评估指标体系的三级指标（观测点）配置给不同的专家，例如将“建设方案及绿色协调发展指标”涉及的观测点划分给技术类专家，将“投资与效益指标”涉及的观测点划分给经济类专家，等等；最后，根据各级指标的权重，计算出项目总分值，以判定项目是否可行。

此外，依据三级指标（观测点）分值情况，对项目可研内容作出相应的调整修改。具体来说，对得分小于60分的指标（观测点）要做重新研究和论证，对得分小于80分的指标（观测点）要进行补充、修改和完善。

(1）项目概述

本文在50个典型案例中，选取了XX省广播电视传媒基地建设项目的可研，进行试评价。《可研报告》提出：为满足XX省广电事业发展需要，形成符合文化生产力发展要求的跨领域、跨区域、跨行业、跨终端的立体传播体系，提出项目建设。项目已取得规划、国土、环保部门的批复意见。项目占地199.50亩，分两期建设，一期工程主楼地上39层，地下2层，总建筑面积20.1万m²，主要包括广播节目制播用房、电视节目制播用房、网络新媒体制播用房等建设内容。一期项目总投资为21.94亿元，资金筹措通过省级政府补助、自筹资金、置换资金、银行贷款等四个渠道解决。

(2）定量评价结果

根据三级指标评分标准，对案例的三级指标（观察点）进行打分（见表5），将分值带入公式3，计算得出项目的评估总分值F₁=59.87。F₁分值在0～60分之间，量化评估结果为不可行。

(3）定量评价与专家定性评价比较

将此量化评估结果与存档的“专家评审会”评估结论进行对比，发现量化评估的结果与存档结论不一致，当时专家评审会的评估结论是项目可行。为了证实哪种评估结论正确，对项目的实际实施情况进行了回访调研，发现项目在实施过程中，在充分考虑技术经济条件下，对原建筑方案进行了重新调整（原方案主楼39层，调整为19层，其他建筑相应调整，投资大大节约，减轻了融资负担），并对建筑、结构、电气、暖通、给排水、消防安全、节能环保等均进行了修改补充。项目实施过程中，参照《党政机关办公用房建设标准》（发改投资[2014]2674号）》，对建设内容及规模重新核算，且项目可研进行了重新批复。可见当时专家评审会法的评估结论并不准确，而量化评估结论相对科学可靠。

对调整后的可研对照三级指标（观测点）进行再次定量评估（见表5），得出修改后的项目评估总分值F₂, F₂=81.84。

F₂的分值大于80分，说明调整之后的可研较为完善合理，其评估结论与实际情况相吻合。从回访调研中获悉，项目调整后，可研重新批复，项目得以落地实施。

通过两次评估结果，发现基于量化分析的评估结论相对科学可靠，而且可对项目可研中的不合理之处提出更有针对性的修改意见，评估结论更具有针对性。

本文结合可研评估内容要求，探索建立一套定量评估方法，强化评估的约束性，一定程度上解决专家评审会存在主观随意的问题，创新了评估方式，使得评估结果较为客观、科学、合理，同时对咨询评估领域也起到了“抛砖引玉”的作用。但依然可能会存在个别指标不合理、权重不合适等问题，需要在未来的可研评估应用中不断发现并解决新问题。

为了保障“指标体系法”能够顺利地应用于评估实践，应进一步做好以下几方面的工作。

(1）建立评估项目数据库。将已评且具有代表性的项目进行“入库”管理并形成数据库，通过跟踪项目实施情况，进一步完善指标、权重及赋值，提高政府投资项目决策质量。

(2）提升评估人员素质。定量评估“指标体系法”的运用，可逐步延伸到多专业领域，评估专家须强化三级指标量化研究，提高“赋值质量”，提升执业水平。

(3）健全评估专家库制度。在选择评估专家时，应将专业性、严谨性和实践经验丰富的专家作为人选，专家类型包括政策、经济、技术三大领域，逐步建立健全相对稳定的专家库。这样，有助于熟练应用“指标体系法”，提高定量评估质量，真正实现专业的人做专业的事，专家“会打分、打对分、打好分”。