我国的施工图设计文件审查（以下简称：施工图审查）制度自设立以来，对保障施工图设计文件质量发挥了积极作用。尽管该制度的作用不容置疑，但就施工图审查的实施现状而言，尚存在不少问题，如各地方的做法各不相同，尤其是针对施工图审查制度的必要性、性质、审查机构的定位以及模式等问题存在争议，从而影响这一制度的有效实施及可持续发展。

美国作为工业发达国家，已形成较为成熟的工程设计审核制度。对其工程设计审核方式方法进行分析研究，学习借鉴相关经验，有助于我国施工图件审查模式的发展和完善。本文以美国的工程设计审核制度为研究对象，剖析其审核主体、审核程序以及其具有参考价值的制度特点。并分析我国施工图审查制度实施中存在的争议和问题，以期为施工图审查制度的完善提供参考。

美国工程设计审核及其管理等事务的立法与实施，主要在州（State）和地方政府（County或City）层面。州政府制定建筑质量管理方面的法律和指导规范，在条文中规定政府管理建筑物的相关内容，并明确地方政府管理建筑物的权限。而地方政府则负责进行具体实施，建立更加具体的法规和条例执行程序，对建筑物质量进行具体监管。在美国，工程设计审核通常属于政府行政职能，但具体实施做法各州及其地方政府有所不同。以下，以芝加哥市等为例，剖析其工程设计审核的相关做法。

芝加哥市政府对项目开发建设的监管方式，在项目实施阶段主要为：规划批准、建筑许可和施工检查。

(1）规划批准。对建筑物的规划批准由芝加哥市规划和发展部门（Department of Planning and Development, DPD）负责，项目建设单位（人）需提交能显示拟建造建筑物规模、外观、景观、绿色技术与邻近建筑物和街道及外部区域的关系等内容的文件。DPD对提交的文件进行审查，以保证其符合芝加哥规划条例以及具体建设地点所在区域的整体发展计划。

(2）建筑许可。建筑许可的审核由芝加哥市建筑部门（Department of Building, DOB）负责，图纸审核是该阶段的主要审核内容。项目建设单位（人）需提交建筑许可申请和待审核的设计图纸及文件；DOB对提交的设计文件进行审核，确保其符合相关建筑法规的最低标准，并在审核通过后发放建筑许可证。在申请建筑许可前，需保证项目满足规划批准的要求和条件。

(3）施工检查。在工程正式开始施工以后，DOB会定期派检查员到施工现场进行检查，确认正在进行的工程是否符合建筑规范和经建筑许可批准的图纸。

在芝加哥，DOB为提供便利多样的服务，针对不同规模和特点的项目，制定了不同的建筑许可审查流程，主要为三类：开发商服务程序（Developer Ser vices Program）、常规图纸审核程序（Standard Plan Review Permit Program）和便捷许可程序（Easy Permit Process-EPP）。其中，开发商服务程序的图纸实质性审核由政府（DOB）通过招标委托社会审图机构（Consultant Reviewer）负责；常规图纸审核程序的图纸实质性审核由政府部门的专业人员（DOB Project Manager, DOB PM）负责；便捷许可程序，由于仅适用于不需要设计图纸的简单建筑或维修项目（不改变建筑物原有结构），因此在建筑许可证获得过程中并不涉及图纸的审核。

开发商服务程序中涉及的图纸审核人（单位）为三类。

(1）建筑部门（DOB）。在建筑许可申请开始时，D O B会给每个项目配置一位D O B的项目行政官员（DOB Project Administrator, PA）作为单一联络点对整个许可审查过程进行监管。DOB PA在收到提交的设计文件后负责检查图纸形式和格式的符合性，比如图纸是否由州政府注册的建造师或结构工程师设计、签字并密封等形式性内容。在确认形式完整后将设计文件转送社会审图机构和其他政府部门进行审核，并在所有审查通过后，代表政府对设计文件进行最后确认并盖章。

(2）社会审图机构（Consultant Reviewer）。社会审图机构又称第三方审图单位（Third Party Plan Review Firm），负责图纸的实质性审核。第三方审图公司的审图费用是作为政府建筑许可审查费的组成部分，由许可申请人统一向政府支付。私人建筑师和工程师公司可向政府提出申请，政府在提出申请的公司中选择符合资质要求的组成审图单位名录。在确定负责具体项目的审图公司时，由DOB采用低价者中标的招标方式选定。

(3）其他政府部门。DOB完成设计文件完整性审查后，会根据项目特征及实际情况将设计文件转至必要的其他政府部门进行审查，比如交通部门对涉及影响公共交通的部分进行审查，消防部门对消防管路图纸和消防报警布置图单独进行审查等。

常规图纸审核程序中，涉及的图纸审核人（单位）与开发商服务程序的基本相同，需要DOB PM对整个许可审查过程进行管理，也仍需其他政府部门在DOB PM完成设计文件完整性审查后进行其他必要审核。唯一的区别是，对于图纸的实质性审核不再由第三方审图单位负责，而是由DOB内不同技术领域（如建筑、结构、电力、管道和通风专业等）的专业人员自行负责审核。

开发商服务程序旨在满足中等到复杂建设项目的专业化需求，芝加哥市政府对于采用开发商服务程序的项目采取预审、实质性审核和终审三阶段审核的方式，该程序的完整审核流程如图1所示。

(1）预审

预审工作主要由政府DOB负责，在该阶段需完成以下事项：第三方审图公司的招标选定，DOB首先在社会审图公司清单中选出三家作为图纸审核的候选者进行招标，并由最低价者中标；部分费用收取，DOB PA将建筑许可费用账单发送至许可申请人，要求申请人首先向政府支付账单费用（包含第三方审图费用）的50%；DOB PA就设计文件和申请信息的完整性进行预审，在确认无误后，转送至第三方审图公司和其他政府部门。

通过以上预审后，方允许建筑许可申请人在E-plan平台上再提交完整的图纸文件。

(2）实质性审核

在提交设计文件后，进入设计文件实质性审核阶段。在该阶段，第三方审图机构和其他政府部门分别对设计文件的不同内容进行审核，如表1所示，其中结构部分的设计文件需额外提供结构计算书。

另外，根据工程的复杂程度，建筑许可申请人可能需要提供由结构工程师盖章的特殊的工程报告和计算书，比如关键外墙核查报告、楼面荷载分布表等。

在以上所有图纸完成审核后，进入开发商服务程序的设计图纸修正环节。待修改的问题会通过报告的形式发送给负责申请的建筑师，建筑师需对图纸进行修改后再次上交。待所有图纸均被批准，实质性审核通过，方可进入终审阶段。

(3）终审

在通过实质性审核后，DOB PA将进行最终的行政审查。审查内容包括：确认文件完整性、实质性审核确认通过、已解决妨碍现有建筑物的全部问题、计算建筑许可费用需缴余额、签章完整性等。确认以上内容无误后，DOB PA向建筑许可申请人发送设计文件合规性的通知。申请人在缴清剩余账单费用后获得建筑许可证，并应将批准后的图纸备于施工现场，供政府监督核查。

常规图纸审核程序是需进行图纸审核的建筑许可申请所主要采用的程序，适用于一般常规的建设项目，该程序的完整审核流程如图2所示。与开发商服务程序类似，其设计审核也包括预审、实质性审核和终审三个阶段。在审查过程中，为了组织推进图纸的技术性审查，确保图纸合规并签发许可，DOB会给每个项目配置一位项目管理人（DOB PM）作为申请者的单一联络点。

常规图纸审核程序与开发商服务程序的主要区别是进行实质性审查的具体审核人员不同，但审核内容基本一致。常规图纸审核程序的实质性审核人员是政府部门专业人员。在图纸经DOB PM完整性及形式合规性预审后，将图纸发送给DOB内不同技术领域（如建筑、结构和电力专业等）的审查人员进行实质性审核，而非如开发商服务程序中由第三方审图公司进行实质性审核。

便捷许可程序适用于不需建筑图纸的小型项目以及对原建筑结构不做任何改动的维修或改建项目，包括修护或更换建筑物的现有部件且不需图纸就能完成的微小改建等，比如建筑物内石膏板和卫生设备等的更换，建筑物外门窗、栅栏的更换，门廊维修等工程。

与前两种程序相比，便捷许可程序的流程相对较为简单。首先，明确工作范围和所需的专业承包商（如果需要的话）并准备所需申请材料，比如经业主签字的申请书、经公证的责任书、用电申请等；随后将申请材料提交至EPP柜台，柜台工作人员检查申请材料并将其录入系统，同时转送项目涉及的其他部门审查；最后，柜台人员进行材料完整性检查并计算应付费用，申请人支付费用后获得建筑许可证。

针对开发商服务程序和常规图纸审核程序，申请人还可以选择结构同行评议（Structural Peer Review）程序，以缩短实质性审核中传统结构设计审查部分的时间，加快建筑许可审查的批准。在政府规定的各项审查程序（除自行认证程序外）中，是否选择进行“结构同行评议”这一程序都是自愿的。申请人应首先在政府公布的具有结构同行评议资格的人员（Registered Structural Peer Reviewer）名单中，选择对设计文件所属建筑类型有充足经验的人员，并由该人员准备结构同行评议报告。结构同行评议报告需在建筑许可申请人提交设计文件时一同提交，评议费用由申请人独立承担，同时不减少申请建筑许可时应缴纳的费用。

一般情况下，提交结构同行评议的项目，政府不再会在建造许可审核中进行传统结构审查。但会随机选择该类项目进行结构审查抽查，或在判断结构同行评议报告有问题时也会进行传统结构审查。

结构同行评议人资格属于个人资格，只有自然人才能申请成为同行评议审核人，不能是公司或者其他法人实体。

针对采用不同承发包模式的建设项目，有的州会采用不同的设计审核方式，以适应相应承发包模式的实施。比如佐治亚州（Georgia State），对于政府投资建设项目就根据不同的交付模式（DBB、DB、CM/CG），对工程设计的审核采用不同的方式。在佐治亚州，负责政府投资建设项目设计审核的政府部门是GSFIC (Georgia State Financing and Investment Commission）。

(1) DBB交付模式的设计审核方式

若是采用DBB (Design-Bid-Build Delivery Method）这一传统交付模式的项目，对于施工图审核，GSFIC要求提供全部完成的施工图设计文件。

(2) CM/CG和DB交付模式的设计审核方式

若是采用CM/CG和DB (Construction Manager at Risk (CM/GC) and Design-Build）交付模式的项目，根据这类交付模式的特点，对于工程设计文件则采用分段审核的方式，以满足边设计、边施工，分段提前实施，缩短建设周期的要求。

1）场地平整授权。获取可以开始场地平整施工的授权允许，需提交：两套签字和盖章的完整的土建图纸以及人身安全计划；合适数量的用于审核项目的建筑立面图和剖面图（不需要签字和盖章）。

2）结构施工许可。获取开始结构工程施工的允许，需提交：两套签字和盖章的完整的土建、建筑结构图纸以及人身安全计划；合适数量的用于审核项目的建筑立面图和剖面图（不需要签字和盖章）。

3）施工许可。获取最终的施工许可，需提交：两套100%全部完成的设计和施工文件。

美国等工业发达国家或地区与我国在国情社会文化习惯法律上存在一定的差异，管理体制和机制的借鉴需要考虑现实环境和条件，但其工程设计审核做法等仍有许多值得借鉴的意义和启示。

在美国，工程设计审核属政府行为，工程设计审核作为政府行政职能由政府主管部门组织实施，并未将其市场化。政府从公共利益出发施行工程设计审核制度，对工程设计质量进行严格监管。

自2000年我国建立施工图审查制度以来，在保障施工图设计文件的基本质量上取得较好成效。但施工图审查制度在执行和调整发展过程中，仍存在一定局的限和不足。尤其是对施工图审查的性质、施工图审查机构的定位、政府的监管等问题的认识与观点一直模糊不清。如此，在施工图审查制度的实施过程中，形成对制度性质认识、法律依据理解、审查机构定位、相关责任划分、收费方式标准等的不明确或不一致，造成思想混乱和实践困惑，对施工图审查制度的实施和发展产生不利影响。目前，我国各地区施工图审查的做法各不相同，部分地区是由政府直接审查，通常是由建设行政主管部门或其下属的事业单位直接开展施工图设计文件的审查工作；有的省市采用市场化审查方式，审查主体为施工图审查机构，由建设单位直接委托并支付审查费用；而不少地方则采用政府干预下的市场化审查方式，建设行政主管部门对施工图审查市场加以干预，设置一定的限制条件。

建设工程具有极其强大的社会属性，其对于社会的持久影响主要体现为地区发展、自然生态和社区生活以及建筑结构安全等的质量表现，而工程设计对建设工程质量起着决定作用。施工图设计文件审查是政府社会性管制的有效手段，应回归政府审查，政府应是施工图设计文件审查的主体，这也是国际上一般通行的做法。

因此，在理论和认识上必须明确：工程设计审核的性质是政府监管行为，工程设计审查制度的设计要义是公益性、技术性和规制性，政府应是工程设计文件审查的主体。由于工程设计审核事关社会整体的共同利益，必须保证工程设计审核的公共立场和社会服务价值，这一行为活动的实现主体不应当是市场中的社会组织。

在美国，工程设计审核主体为政府，针对不同规模和特点的建设项目，制定有不同的审核程序，有的也委托第三方社会机构进行审核。如芝加哥，私人工程师公司可向政府提出申请，政府从中选择符合资质要求的公司形成社会审图机构（Consultant Reviewer）名录清单。而结构同行评议人（Registered Structural Peer Reviewer）为自然人，属于个人资格，也由政府认定。

由于相关法规的原因，我国各个地方的施工图审查机构各不相同，有的为事业单位性质机构，而有的则为企业性质机构，还有民办非企业性质机构，加之有的受到政府较强的干预等，如此似不利于施工图审查工作以及审查机构的发展。“住建部令13号”规定，审查机构需要“注册资金不少于300万元”，且“不以营利为目的”。如此，施工图审查机构定性为非营利性质，但现实中有的审查机构又是市场主体，审查机构定位不清晰。当前，施工图审查机构大多为各种类型的企业，而企业多数以营利为目的，不以营利为目的的机构只有事业单位或公务机构。此外，由建设行政主管部门确定施工图审查机构名单及限定审查机构数量的做法，以及审查机构不能自行跨区域开展审查工作的规定等，似缺乏依据。此外，审查机构以企业为主，如此规定也有悖于市场经济原则。

按照政府委托审查模式，政府将具体的施工图审查工作交由认定的施工图审查社会机构实施，即由施工图审查社会机构代表政府承担施工图设计文件审查的具体工作，在施工图审查质量上对政府负责。所以，对从事施工图审查的社会机构，应是开放的。社会专业机构可向政府主管部门提出申请，政府在提出申请的社会机构中选择符合资格要求的施工图审查社会机构，形成认定名录。施工图审查社会机构应是向市场提供服务，实行自主经营、自负盈亏、独立核算的、且具有法人资格的社会经济组织，可以是工程设计企业、工程咨询企业，或科研机构及高等院校，其接受委托开展施工图审查业务。当然，能够承担施工图审查的社会机构需要满足政府的相关资格规定和要求。

目前，我国施工图审查人员的专业技术水平参差不齐。施工图审查人员的资格主要以从业资历和注册为条件，对设计能力、设计业绩考核不足，很多审查人员离开设计一线时间较长，技术水平停滞，技术更新不足。部分审查机构审查人员老化，知识更新落后。此外，施工图审查机构人员不稳定。审查机构人员与设计单位人员本质上从事于同样性质的工作，对于优秀审查人员以及设计人员而言，互换工作容易，设计单位待遇较好时，人才向设计单位流动，审查机构更好时，人才又流向了审查机构。这种情况可能造成某一时段设计强、审查弱，或者设计弱、审查强的现象，无论哪种现象发生，均不利于保证工程设计质量。

施工图审查的主要内容是涉及结构安全和稳定等工程建设强制性标准的执行，属于专业技术工作，必须是具有相应专业知识和经验的高层次技术人员才能提供此类服务。专业审查人员的专业知识水平、经验能力和职业素养直接影响施工图审查的质量。以政府主导的施工图审查模式，在施工图审查中引入社会专业资源，专业审查人员的认定尤为重要。专业审查人员的认定与管理，可参考工业发达国家和地区的做法，建立专业审查人员认定和职业道德监管体系和制度。

引入并强化专业审查人员的专业能力和个人审查责任，有利于提高施工图设计文件审查质量和审查效率，规范施工图审查行为，从而保证施工图审查的专业公平公正。此外，专业审查人员的职责是为社会提供专业技术服务，因而需要营造良好的市场环境，需要能吸引优秀人才，许可专业审查人员兼职从事施工图审查工作。

按现行有关规定，建设单位应当向施工图审查机构提供作为勘察、设计依据的政府有关部门的批准文件及附件、全套施工图、其他应当提交的材料，并对所提供资料的真实性负责。因此，任何房屋建筑工程或市政基础设施工程，不管采用何种工程承发包模式，均必须是在施工图设计全部完成后才能将设计文件提交审查。

目前，我国的建设项目组织实施方式和生产方式落后，工程交付方式单一。为提高工程建设效率和质量，需要积极引导和推行新型承包模式。项目总承包、DB (Design-Build）、EPC等众多工程实施模式，可适应和满足不同工程的建设要求，尤其对实现建筑工业化等，具有较大的优势和较好的经济效果。因此，需要完善合理的建筑市场组织结构，积极推行工程总承包等工程交付方式，完善与工程总承包等相适应的设计审核管理制度。借鉴工业发达国家的经验做法，可针对性地制定灵活的设计审核方式供建设单位选择，以缩短审批周期，满足工期紧张、交付模式特殊的项目，从而改善营商环境。具体而言，需明确设置可采用分阶段审批程序的项目标准，保证分阶段审批中各阶段设计的符合性和连续性，以满足边设计、边施工，分段提前实施，缩短建设周期的需求。

通过对美国工程设计审核制度的分析，可以看到其经过多年的实践已形成了较为成熟且适应市场经济发展的工程设计审核制度。我国施工图审查制度的完善和发展，可以借鉴发达国家的经验和做法，结合我国经济和文化的特点，在深化建筑业“放管服”改革的同时，加强政府公共服务、市场监管、社会管制等职责也同样重要。对于建设工程质量而言，更要突出政府监管的地位，强化政府对工程质量的监管力度。同时，在政府主导的施工图审查中引入社会专业资源，充分利用市场力量，替政府开展技术性审查工作，同时也能提高工程设计审核的专业性。因此，通过完善施工图审查制度，加快形成质量保障和提升的体制机制，推动我国工程设计在实现高质量发展方面不断取得新进展。