绩效管理是制定和实施公共服务或计划目标并系统评估的过程。我国从十六届三中全会开始对绩效管理模式进行探索。到目前为止，绩效管理共经历了“绩效评价”、“绩效管理”、“全面绩效管理”三个阶段，使绩效管理实现了从无到有的重大转变。2018年9月《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发[2018]34号）中明确指出要加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，同时强调要对PPP等各项政府投融资项目实施绩效管理，实现全过程跟踪问效。

政府各主管部门非常重视PPP项目的绩效管理，强调政府按效付费。但是目前PPP项目中普遍存在“重分配、轻监管、不问效”的现象，项目论证不足，财政资金的拨付不讲效益。大量的政府预算资金用来为PPP项目安排股权资金、运营补贴等，这致使政府财政支出增加、财政风险加大。作为现代公共财政管理的核心，花钱问效可以促进资源的分配趋于合理化。随着大量PPP项目进入实施阶段，各级政府更加关注PPP项目资源配置的合理性、部门履职是否到位以及预算资金的使用效率。推进PPP项目预算绩效管理、提升财政资金的使用效率，对于预算管理制度改革与国家治理体系现代化的建设很重要。

本文以PPP项目的预算资金为研究对象，基于政府部门的角度探索贯穿PPP项目全过程的跟踪问效机制，以期降低财政风险，规范社会资本参与PPP项目的行为，从而推动PPP项目更健康地发展。这里的跟踪问效机制可以理解为：以提高财政资金使用效果为核心，真实反映出PPP项目的进展以及预算资金的使用情况，对于财政资金使用低效、无效等情况，追究相关人员的责任，以此来提升政府绩效。

近年来，大量与PPP项目预算绩效管理相关的政策文件陆续出台，为PPP项目的建设和运营发挥了积极作用，表1对这些政策文件进行了整理归纳。

这些文件中PPP项目预算管理的内容可归纳为以下两个方面：

(1) PPP项目政府支出财政承受能力的预算管理。《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财金[2015]21号）从责任识别、支出测算、能力评估和信息披露四个方面规定了PPP项目的各项财政支出责任，为PPP项目财政管理提供了依据。《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）强调每年所有PPP项目都需要从预算中安排，在一般公共预算支出中所占的比例不得超过10%。对一定时期内PPP项目支出责任建立明确的预算控制红线，是控制支出责任增长、防范财政风险的有效手段。

(2) PPP项目政府支出纳入政府中期预算管理。《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）、《关于印发<政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法>的通知》（财金[2016]92号）均提到PPP项目中涉及的政府支出义务，应在编制年度预算与中期财政规划时一并纳入政府预算管理。

这些政策文件从规范PPP项目中财政预算资金使用的角度，为PPP项目建立全过程的绩效管理模式提供了有力的依据。在PPP项目整个生命周期内合理安排财政支出活动，不仅体现出政府的政策意图，也为PPP项目的运作提供保障。

与传统的政府投资项目相比，PPP模式下存在着政府和社会资本方信息不对称、风险分担不公以及社会资本方追求利益的天然属性与政府保障公共产品公平供给等问题和矛盾，故PPP模式是一种高风险的公共产品供给方式。另外，PPP项目中变相举债、固定回报承诺等不规范操作也会带来财政风险隐患。截至2018年12月31日，全国入库项目8654个，投资13.2万亿元，其中政府支付和政府、市场混合支付项目数达8028个，投资额12.1万亿元。结合PPP信息平台项目库的数据，需要政府补助和可行性缺口补助的PPP项目高达90%以上（两种类型合计占入库项目总数和总投资额的92.8%和91.7%），政府补助资金高达数十万亿，需要纳入财政预算中安排支出。

使用用户付费方式的PPP项目还应考虑政府承担风险情况下的财政或有支出责任。预算法明确规定，各级政府的预算管理严格采用收支两条线。对于PPP项目来说，政府的收入来源包括社会资本方纳税收入、特许经营费、土地出让金收入、利益共享机制下分担的项目额外收益等；政府支出包括股权投资、政府补贴等。PPP项目无论是采用哪种回报机制，政府都普遍承担了直接或间接的支付责任与财政风险，对政府正常财政收支及其平衡产生影响。而预算绩效管理的关键在于强化财政支出责任，强调预算资金的使用效率，不断提高预算部门支出责任意识。因此，对PPP项目预算资金安排、使用情况进行全过程跟踪问效，既符合公共预算绩效管理的要求，又可以降低财政风险，促进PPP模式的规范发展。

目前，大部分PPP项目是围绕绩效付费机制展开绩效评价与考核等，但这只是政府绩效管理的一个部分。所谓的“全过程”应该从预算和绩效两个方面来考虑，将绩效管理理念融入预算管理工作中去，即将绩效目标管理、绩效跟踪监控管理、绩效评价及结果应用管理与预算管理各阶段的工作有机结合起来。

PPP项目预算资金的“跟踪”方式主要有两种，包括项目实施机构自行跟踪管理和财政部门重点监督管理，密切关注PPP项目每个阶段预算资金的去向和使用管理情况。按照新预算法中“花钱问效，无效问责”的要求来进行问效问责，这里强调的“效”是多方面的，可从四个方面来考虑：资金调度上的工作效率、资金运用上的投资效果、资金控制上的管理效应和资金转化上的社会效益。重大项目中一旦出现资金使用低效浪费的现象，及时取消预算资金的拨付，对相关责任人实行绩效终身责任追究制。值得注意的是，PPP项目的预算绩效管理不仅仅要保证预算资金安全、合规，更要注重预算资金的合目标性，也就是将预算管理的重心从事后转移到事前。

作为PPP项目中重要的两个政府方主体，在项目识别、准备以及采购阶段，项目实施机构和财政部门对于PPP模式是否适合、财政能力能否承受、实施方案是否可行以及社会资本的选取等具有决策权。在PPP项目执行阶段，项目公司负责对融资、设计、建设、运营等工作进行管理，而政府方的职责变为依据签订的合同及项目进度计划等资料，监督后续项目目标、资金使用效率等等。在移交阶段，政府部门负责PPP项目性能测试和整体的绩效评估。由此可见，在整个PPP项目中，政府部门的职能权利是经历了由决策主导到监督管理再到决策主导这三个阶段。据此按照政府部门的责权将PPP项目全过程跟踪问效划分成三个维度，即前期立项决策维、中期监督管理维以及后期移交评价维。

对于政府付费类的PPP项目来说，只有在政府有支付能力的情况下项目才能正常开展，做好财政承受能力论证很重要。在项目识别与准备阶段提前设定好绩效目标，这样有助于提高财政资金的使用效率，在后续进行绩效考核等工作时可依据设定好的绩效目标进行动态追踪。在采购阶段，合同条款的设定对于PPP项目的顺利推进很关键，合作双方应该就核心问题达成一致，以便更好推进项目进行。因此，PPP项目前期立项决策维跟踪问效的重点从三个方面阐述：一是对于PPP项目财政承受能力的论证；二是PPP项目绩效目标的设定；三是PPP项目合同中是否明确规定绩效指标以及付费办法等。

(1) PPP项目财政承受能力的论证

由于PPP项目的最终所有权是属于政府方的，实际上是政府用未来财政预算来购买公共基础设施。PPP项目的财政承受能力论证作为安排PPP项目预算支出责任的主要依据，同时也有利于防控PPP项目投资风险。财政承受能力论证不仅包括财政支出能力的论证，还包括行业和领域的平衡性论证。财政支出能力论证是基于预算支出责任来评估PPP项目的实施对财政支出的影响，在PPP项目中，只要政府部门存在支出责任就需要进行财政承受能力论证。关于具体实施细则，可以按照财金[2015]21号文进行评估，文件中明确指出，只有通过财政承受能力论证的PPP项目才能继续实施，并且每年需要从预算中安排的所有PPP项目支出，占一般公共预算支出的百分比不超过10%。

(2) PPP项目绩效目标的设定

为提高财政资金使用效益，财政部出台了《关于印发<中央部门预算绩效目标管理办法>的通知》（财预[2015]88号），文件中强调预算绩效目标是开展后续工作的重要基础。未按规定设立绩效目标的项目，既不能纳入中央部门项目库，也不能申请使用部门预算资金作为项目支出。在PPP项目识别与准备阶段，项目实施机构以财政部中期与年度预算管理要求、城市发展规划及项目规划等为基础，在PPP项目产出说明和实施方案中，明确描述PPP项目的总体绩效目标。在PPP项目纳入中央部门项目库之前将项目支出绩效目标编制完成，绩效目标提交后由财政部或中央部门对政府支出预算安排的合理性和财政可承受性提出审核意见，审核通过可进入预算安排流程，确定预算规模，随预算批复绩效目标。

(3) PPP项目合同是否明确规定绩效指标以及付费办法等

中央部门最终批复的绩效目标应体现在招标采购文件中的PPP项目合同中，以便参与投标的各社会资本方能够了解项目的绩效目标，只有绩效目标完成后政府的预算资金才会支付给社会资本方。PPP项目绩效目标包括的绩效内容、绩效指标、绩效标准、绩效结果与付费办法等，相关政府部门可以依据财金[2016]92号文，审核合同中是否约定PPP项目具体产出标准和绩效考核指标，以及是否对PPP项目付费与绩效评价结果关联办法做出具体说明。

在合同谈判过程中，合作双方应达成一致，并进一步具体化落实到合同条款中。还应在PPP合同中明确规定为实现绩效目标拟采取的信息资源、资金需求等，以确保绩效目标的顺利实现。此外，《关于印发<政府和社会资本合作项目政府采购管理办法>的通知》（财库[2014]215号）强调各级人民政府及财政部门要加强对项目采购活动的监督检查，依法处理采购活动中的违法违规行为。

PPP项目进入执行阶段，首先组建项目公司并进行项目融资。如果没有资金，项目的运营和管理都无法进行。政府部门要重点关注融资过程的规范性，防止企业债务向政府转移。由于PPP项目中的政府补贴大多来自于财政资金，在建设与运营阶段对PPP项目实施绩效考核，有助于客观真实地反映项目的运行效果。故PPP项目中期监督管理维重点关注PPP项目融资过程的合规合法性、PPP项目绩效考核与绩效付费。

(1) PPP项目融资过程的合规合法性

PPP项目在融资过程中要对社会资本的综合实力进行评估，防止社会资本虚假获取政府补贴，使政府利益受损。财政部门和项目实施机构也要做好监督管理工作，财金[2014]113号文中提到可通过设立PPP项目政府支付台账来严格控制政府财政风险，防止企业债务向政府转移。财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）指出，政府购买服务必须遵守先做预算、后购买服务的原则，不应将政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。严控地方政府债务的规模，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）明确规定，地方政府债务应按类别纳入全口径预算管理，PPP项目中的财政补贴和其他支出应根据其性质纳入相应的政府预算管理。强化预算约束，建立地方政府性债务风险预警机制和问责机制。对相关责任人过度举债、非法使用债务资金等行为追究其责任。

(2) PPP项目绩效考核与绩效付费

由于PPP项目建设期不涉及预算支出安排，绩效管理的重点是对预算执行过程中的绩效考核，专注于过程跟踪。财金[2014]113号文提到对于按效付费类的PPP项目，通常会编制绩效监控方案，并将其作为PPP项目合同的附件；项目实施机构应当监督社会资本或项目公司按时履约，定期监测项目产出绩效指标。在监测过程中发现偏离原始绩效目标时，及时采取措施进行纠正。PPP项目进入运营期后，项目公司提供运营服务，政府根据合同约定的运营绩效考核进行支付。财金[2016]92号文明确提出政府付费与绩效挂钩：各级财政部门的财政预算资金应参照绩效考核结果合理安排。符合绩效考核标准的PPP项目，财政部门应根据绩效及时向项目公司或社会资本方支付预算资金。考核不达标的PPP项目，财政部门有权根据合同约定扣减相应补贴费用。对于一些收入不能完全覆盖成本和收益，却具有良好社会效益的PPP项目，财金[2014]76号文件指出，各级地方财政部门可以根据项目运营绩效评价结果提供相应的补贴，地方财政部门要逐步从“补建设”转向“补运营”，探索建立动态补贴机制，将财政补贴等支出纳入同级政府预算。

PPP项目移交阶段重点关注选取PPP模式是否真正实现了物有所值，主要是针对项目移交价值进行评估。对于PPP项目来说，政府是以绩效评价结果作为支付依据的，并将其作为安排下一年度预算资金的参考。因此，PPP项目后期移交评价维跟踪问效主要围绕两点展开：一是移交资产价值的评估；二是是否围绕预算开展PPP项目绩效评价。

(1）移交资产价值的评估

PPP项目特许经营期满后，项目公司按照合同约定将项目移交给政府经营管理。在PPP项目移交前，有必要评估项目资产并测试项目状态是否符合合同中的移交条件和标准。由于PPP项目规模较大、专业性较强，资产评估工作一般委托第三方资产评估机构来完成，对项目在移交时的价值做出公平合理的评估结论。以财金[2014]76号文为依据来测试项目性能的有效性，判断性能测试主体是否符合文件中规定、性能测试活动是否严格按照性能测试计划实施，以及是否根据性能测试结果来确定移交。此外，政府方可能会要求项目公司对项目设施进行相应的调整，以解决项目交付时价值低于预期的问题。

(2）是否围绕预算开展PPP项目绩效评价

财金[2014]113号文中规定，项目移交完成后，财政部门（政府和社会资本合作中心）应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。PPP项目的绩效评价与政府的预算绩效的思路有所不同。根据财预[2011]416号文件，预算绩效管理以支出结果为导向，重点关注预算资金的产出和结果。预算绩效的对象是政府财政预算，关注点更多在于预算资金的物有所值；而PPP项目绩效则侧重于对最终产出成果的社会、经济等各方面的考量。其中，PPP项目绩效也包含了预算资金使用的效率性与效果性。

由于一般PPP项目的运营期都较长，在对预算支出结果进行评价之前，还会进行过程绩效监控和中期评估等阶段性考核，阶段性考核结果可作为安排年度预算支出的参考。在PPP项目移交后再进行绩效评价时，旨在发现问题、总结经验，为后续项目实施和决策提供参考。按照绩效评价结果执行财政预算是PPP项目预算支出的基本要求，现在不少PPP项目为了同时满足“按效付费”和“按时付费”的要求，先根据上一年的绩效评价结果安排当年的预算支出，然后根据实际绩效考核结果调整支付安排。