在市场经济下为实现中低收入居民“居者有其屋”的目标, 保障房建设与发展成为各地方政府亟待解决的民生问题。在城镇化进程加快的形势下, 中心城市外来务工人员、新就业大学生不断增加, 完善并健全住房保障和供应体系既有助于将新型城镇化建设向纵深推进, 又有助于构建社会主义和谐社会。因此, 如何评价保障房供应机制既是理论探索, 又是实践检验。

从全国来看, 南京市保障房建设起步较早, 从上世纪末的“解困房”, 到“安居房”, 再到现在的“保障房”, 南京市的住房保障体系已经逐步完善。然而, 市场经济下房价不断上涨, 居民对保障房的数量与质量的需求也在不断提升。本文基于多中心协同理论, 对南京市已建成四大保障房片区的住房供给进行项目后评价 (POE) , 以此提供保障性住房供给情况的评价思路, 为政府制定保障房建设规划提供参考。

南京市保障房建设于2002年开始全面铺开, 截止2017年底, 南京市保障房竣工面积总计约为4466万平方米, 位居全国城市前列。2002年至2009年为发展初期, 8年间总开工面积约为1734万平方米, 竣工面积约为1355万平方米;2010年起, 丁家庄、西善桥岱山、花岗、上坊四大保障房片区 (以下简称“四大片区”) 开工建设, 南京市保障房建设进入高速发展阶段, 之后3年的供应量合计几乎相当于前8年的供应量总和。2010～2017年南京市保障房开工面积与竣工面积如图1所示。其中, 2013～2015年保障房年开工面积约为2012年的一半, 竣工面积直线下降。2016～2017年保障房开工面积有所回升, 但依然没有回到2010～2012年的水平。

《南京市住房保障“十三五”规划》中提出了“城镇常住人口保障性住房覆盖率不低于23%”的发展目标。从过去五年南京市保障房的发展情况看, 要想在“十三五”时期提高保障房供应的数量和质量水平, 依然任重道远。从供应主体来看, 南京市保障房的建设主要依靠政府:8个主城区、5个非主城区的保障房建设均由对应的区政府负责;而保障房建设、物业管理等方面则主要由营利组织承担。

南京市保障房建设以四大片区 (丁家庄、西善桥岱山、花岗、上坊) 最为典型, 为此以这四个片区为例进行实证研究。这四大片区从2010年开始建设, 到2013年9月建设完工。项目总占地面积560公顷, 总建筑面积约960万平方米, 其中保障房面积约590万平方米, 提供包括经济适用房、中低价商品房、廉租房等各种保障房超过8万套, 各类配套面积约244万平方米, 其区位图如图2所示。四大片区中, 面积最大的岱山项目占地223公顷, 总建筑面积400万平方米, 提供3.2万套保障房, 面积最小的丁家庄项目也有1.9万套保障房提供。截至2018年1月底, 四大片区保障房项目入住率约为60%。

多中心治理理论在20世纪90年代由美国著名政治学者奥斯特罗姆教授首次提出, 所谓“多中心”是指除政府以外, 公共事务的内部自主性力量提供公共服务。多中心协同治理是指针对一定社会领域的公共问题或公共事务, 国家、市场、社会和公民等多元治理主体参与治理过程, 并注重发挥相互之间的协同作用, 从而形成治理的协同效应, 进而实现治理目标的过程。

保障房多中心协同供应是充分发挥保障房供应各方 (政府、营利组织和非营利组织) 各自优势, 互补劣势, 组建一个具有高弹性的保障房供应协作性组织, 并最终实现互利共赢。在过去, 保障房由政府单一供给, 故而存在供给效率低下的问题, 而在保障房多中心协同供应机制下, 政府、营利组织和非营利组织作为保障房供应的主体, 可以实现“政府主导、社会参与、市场运作、合作共赢”, 协同供应机制如图3所示。政府的职能由过去的“划桨人”转变为“掌舵人”, 协调多元主体分工合作提供保障房。

南京四大保障房片区的住宅和公建配套土地由政府划拨, 其商业部分在建成以后补齐差额土地出让金, 以招拍挂方式出租。因此, 政府在保障房多中心协同供应起重要作用。

2010年, 南京市保障房建设发展有限公司成立, 专门从事保障房建设和投融资, 为南京市保障房建设提供了新的融资渠道。2011年, 该公司与全国社保基金理事会签订了一份30亿元的信托贷款协议, 定向投资南京市四大片区保障房建设。

2015年12月南京市完成了市级机关机构改革, 原来隶属于南京市住建委的房管局 (二级局) 升格为南京市住房保障和房产局 (一级局) , 主要统筹全市住房保障和房产管理的责任, 负责全市保障性住房的供应和管理, 大大提高了保障房供应效率。

2012年6月, 南京市保障房建设发展有限公司更名为南京安居建设集团有限公司 (简称安居集团) , 南京市政府委托其从事保障房建设、物业经营等工作。在四大片区的建设中, 安居集团除了负责保障房项目融资外, 还负责南京市保障房项目规划、建设、管理、成本核算等工作, 并负责保障房运营和物业服务与管理。具体运营工作包括:协助保障房分配工作, 与区级政府联合对物业公司进行招标, 选取较具实力的物业服务企业承担保障房物业服务。

目前, 南京市保障房建设与运营的参与者中并不存在严格意义的非营利组织, 主要由少量志愿者协会对保障人群提供不定期的咨询服务。由此可见, 目前南京市在保障房市场采取的是“政府—市场”的简单两分法, 对市场监督与社会反馈缺乏有效、便捷的方式与渠道。

在南京市保障房多中心协同供应的使用后评价时, 首先需要确定相应的评价体系。本文通过文献综述法确定一级评价指标;考虑到从全国来看, 不同的地区保障房的情况差异较大, 套用现成的评价体系对南京市的情况进行评价有失偏颇, 故本文通过德尔菲法, 邀请南京市参与保障房建设的专家进行二级指标的设置, 形成最终的评价体系。

为了能够无差别地比较四大片区的使用后评价, 同时对全国各地具有一定的参考价值, POE指标的科学性至关重要。保障房多中心协同供应是供应主体在各自的功能与资源的协同, 集成的过程就很复杂, 量化这一过程需要几个相互关联的指标维度来构成评价体系。据此, 本文采取文献综述法, 按照如是三个维度确定一级指标: (1) 能够阐明各主体之间的关系, 判断供应主体的协同性。 (2) 表征各供应主体的协同能力, 评价多中心协同能力。 (3) 评价协同效果, 衡量多中心协同所实现的价值效益。这三个维度彼此呼应, 能够综合评价保障房多中心协同供应。故而本文一级评价指标定为供应中心的协同性、多中心协同能力、多中心协同效果。

在此基础上, 采用德尔菲法, 即专家咨询法确定相应的二级指标。在专家之间互不讨论的前提下, 通过多轮调查专家对问卷所设问题的看法, 经反复征询、归纳、修改, 最后汇总成专家基本一致的看法, 这种方法具有广泛的代表性, 较为可靠。本研究选择了18位建筑师和社会学家为咨询专家, 得出了12个具有代表性的二级指标, 并给出权重 (如表1所示) 。

如表1所示, 根据德尔菲法分析结果, 一级指标中, 多中心协同能力Z₂的POE评价权重最高。由于保障房毕竟是政策性住房, 具有一定的公益性质, 营利组织的主动、积极参与离不开政府的政策支持、激励机制等。同时, 供应中心的协同性Z₁也是比较重要的一级指标, 在资本投入、项目建设参与度等方面决定了保障房供应的协调性, 同时也是保障房供应的客观条件。相比而言, 多中心协同效果Z₃权重相对最低。即:保障房供应后的效果方面相较于保障房供应前准备与保障房供应中协调而言, 重要性略低, 但效果评价将影响前两者的改进, 故而也是一项重要的评价指标。

从二级指标权重来看, 主体参与度权重最高, 这是因为如果各供应主体不能深入参与到保障房供应中来, 也就不存在供应中心的说法, 这与客观事实相符;政策支持与激励机制的权重也比较高, 说明专家普遍认为提高政策上的支持与各项优惠力度有利于多中心协同能力的提升;施工工期、保障对象审批程序复杂度、保障房入住率等供给效益指标的高低对多中心协同效果的好坏有着决定性作用。

为确保评价结果客观、全面、准确地反映南京市四大片区保障房多中心协同供应情况, 通过发放调查问卷的方式, 主要对参与四大片区建设、管理、居住的工程师、教授、学者进行问卷调查, 共得到91份有效问卷。受访者各项基本情况如图4～图6所示。

问卷各项目分成5个等级 (“很差”1分、“较差”2分、“一般”3分、“较好”4分、“很好”5分) , 测度受访者对南京市四大片区多中心协同供应情况的主观判断。利用SPSS18.0对91组问卷调查结果进行定量分析, 得到各评价指标得分, 如表2所示。在此基础上, 根据各指标的综合权重, 计算得各指标的加权得分与综合得分 (表2) 。

综合评价是对南京市四大片区多中心协同供应的供应机制做总体评价, 经计算综合得分, 属于“较好”的水平。其中激励机制 (4.8222) 、主体参与度 (4.6) 、供给效益 (4.5556) 评价得分较高, 说明各界对四大片区供应主体认可度较高, 特别是对政府对其他供应主体的激励机制非常满意。

对一级指标评价, 首先计算四大片区一级指标加权得分, 并将之与表1中通过专家打分得到的综合权重比较, 以此对四大片区POE一级指标进行评价。以供应中心的协同性指标Z₁为例:

同样, 可以计算出其他两个一级指标比重, 如表3所示。

通过对一级指标比重与专家权重的比较, 可得W₁<Z₁, W₂>Z₂, W₃<Z₃, 即南京市四大片区多中心协同能力高于专家标准, 而供应中心协同性和协同效果略差。说明在多中心协同供应机制中, 南京市政府的“掌舵人”角色值得肯定, 而在供应中心协同性和协同效果方面还有待提高。

同理得到二级指标比重如表4所示, 其雷达图如图7所示。根据得到的结果, 主体参与度、主体融合度、激励机制、保障房可持续性四个指标与专家权重的差距较大。

这两个指标同属于供应中心的协同性, 两者的得分占总得分比重与专家权重差距较大, 其中主体参与度比重高出专家权重2.09%, 而主体融合度比重比专家权重低3.05%。从数据结果来看, 南京市四大片区多中心供应主体的参与度 (4.6) 较高, 即在土地供应、资本提供、建设投入等方面, 供应主体都能积极参与其中;而供应主体融合度 (2.6444) 较低, 主要缺乏非营利组织在政府与营利组织之间连结。

为此, 政府可以丰富企业参与模式, 除了现有的安居集团外, 还可以采取PPP模式等方法提高企业参与度。政府也可以引入供给竞争机制, 增加营利组织的参与, 打破现有企业的“垄断”格局, 从而提高保障房供给效率与质量。此外, 还需要积极引入非营利组织参与到保障房供给当中, 提高政府对营利组织的监管能力, 增加营利组织与政府沟通的渠道。

激励机制属于多中心协同能力范畴, 该二级指标激励机制比重为11.90%, 比专家权重高2.08%, 说明南京市在保障房供应中对营利组织的激励机制非常有效。现实中, 南京市政府对在公租房建设的土地使用税和印花税全部免征, 对经济适用房建设单位允许其将在建经济适用房项目抵押申请贷款等一系列激励措施, 使得保障房供应市场主体参与积极性大大提高。

作为多中心协同效果的二级指标, 保障房可持续性比重仅为3.09%, 是12项二级指标比重中的最小值。其原因之一在于南京市四大片区属于集中建设, 容易引发类似“贫民区”的歧视, 因此尽管有部分人收入不高, 也不太接受入住保障房社区。为此, 政府应该引导大众改变对保障房社区人群的看法, 加强教育与媒体宣传, 同时在规划、建设保障房片区时应尽量丰富多阶层人群居住, 提供保障房与商品房、公寓等多种性质住宅。

本文以南京市四大保障房片区为例进行实证分析, 通过对调查问卷的数据分析得出目前四大保障房片区POE评价为“较好”, 但是也存在问题。对政府而言, 还需要在以下几个方面进行改进:

(1) 目前, 营利组织参与人主要是安居集团, 大大降低了其他企业的参与积极性。应该考虑引入更多盈利组织加入到保障房供应中来, 同时设立或引导非营利组织, 使得保障房供应主体多样化。

(2) 在政府激励企业参与保障房建设的同时, 应该加强对保障房质量的控制与监督, 可以在今后的激励机制中引入对保障房建设中节能环保的奖励与优惠。

(3) 加强保障房的宣传, 避免由于不当认知引发的社会歧视或矛盾。在保障房分配与管理中, 引入非营利性组织, 改变公众对保障房的片面理解, 为保障房可持续性发展奠定群众基础。同时为保障对象创造就业机会, 应加大创业基地建设, 营造创业带动就业氛围。以此提升保障房的供应质量, 提升保障房的可持续性。

尽管全国各地的情况各不相同, 但是南京市的经验依然值得其他地区来借鉴。多样化的保障房供应主体、政府对建设中节能环保的奖励与优惠、配套设施的完善与就业机会的提供, 这些将会保证保障房的供应质量, 提升保障房使用者的幸福感, 为社会的和谐发展提供保障。