PPP模式即公共私营合作制, 因其政府主导、社会参与、风险共担、利益共享的特性, 广泛应用于城市基础设施建设等公共服务领域。而旧工业建筑兼具私用品和共用品的双重属性, 包括产权、地权、使用权所有人等拥有的不动产的私用品的独用性质以及各种文化、经济、历史、技术等公共利益载体所具有的抽象的、不排他的共享性质。且政府主导的旧工业建筑改造项目公益性强, 涉及主体多、融资不便、项目周期长、改造过程复杂, 政府脱离社会资本的积极参与, 恐难提供完善的产品与服务, PPP模式的应用在一定程度上可给予旧工业建筑改造项目新的发展契机。

2015年财政部规定将物有所值评价纳入PPP项目前期评价的必须环节。以政府为主导的旧工业建筑改造项目若采用PPP模式, 必然需要经过物有所值评价的检验。为此, 本文建立针对旧工业建筑改造PPP项目的VFM评价体系, 提出此类项目的VFM评价指标, 并结合实际案例进行VFM评价, 判断旧工业建筑改造项目在PPP模式应用方面的适用性。

国外旧工业建筑改造PPP项目较为典型的是英国阿尔伯特船坞改造项目, 其公共私营协作机制长达150年, 被评为利物浦滨水地区再生的旗舰项目。我国的原上钢十厂改造成的上海城市雕塑艺术馆与红坊创意园区、上海工部局屠宰场改造成的1933老场坊, 也是应用PPP模式的范例。在已有的这些项目中, PPP项目运作模式也有着相应的适用性, PPP模式主要包括BOT模式、BOO模式、ROT模式及TOT模式等。为更好地获得适宜旧工业建筑改造PPP项目的运作模式, 作如下两步探讨。

根据财政部、政府和社会资本合作中心 (China Public Private Partnerships Center) (CPPPC) 所公布的PPP项目信息, 统计与旧工业建筑改造相联系的PPP项目的应用领域及其对应的运作模式, 如文化、旅游领域、城镇综合开发领域、生态建设和环境保护领域等, 并整理相应的运作模式, 从中探索与旧工业建筑改造PPP项目相适宜的运作模式, 详见表1。

PPP模式按照新建项目和存量项目将其分为两大类, 详见表2。而旧工业建筑改造显然是以存量项目为主, 辅以少量新建项目, 再结合与之关联的PPP项目应用领域, 便匹配出适宜旧工业建筑改造项目的PPP运作模式, 详见表3。

物有所值 (Value For Money, VFM) 评价方法是项目采用PPP模式的重要决策依据。由于不同类型PPP项目的风险因素、建造条件等不同, 不同类别的项目应执行对应的物有所值评价内容和标准。本文严格遵循系统性、科学性、整体性、客观性、规范性及全面性原则, 在对大量PPP项目物有所值定性评价实例分析的基础上, 将财政部颁布的《PPP物有所值评价指引 (试行) 》中的定性评价的六项基本指标及补充指标作为一级指标, 并结合《旧工业建筑绿色再生技术标准》, 建立了33个具体指标因素作为二级指标。对指标作出如下简要说明, 详见表4。

(1) 全生命周期整合程度指标。本文用改造项目全寿命周期设计理念运用的熟练度、改造模式选择的合理性等二级指标将项目的设计、建造、运营和维护等各环节整合起来, 全面反映PPP模式下旧工业建筑改造项目全生命周期整合程度。

(2) 风险识别与分配指标。风险是影响改造项目成功的关键, 通过改造项目全面识别风险的效率、对风险的控制能力、新旧结构优化设计的科学性、风险配置的合理性以及对后果的承担能力等二级指标细化, 考察项目的风险识别与分配能力。

(3) 绩效导向与鼓励创新指标。这一指标与旧工业建筑所产生的社会价值息息相关, 故对其的考核主要从改造项目绩效评价指标的合理性, 对区域发展的影响力, 对保留历史、文化价值的资源利用率, 与自然、社会、经济环境的匹配度, 绿化方式选择的合理性及进行创新再发展的上升空间等多方面进行。

(4) 潜在竞争程度指标。潜在的竞争程度是对旧工业建筑改造PPP项目价值的衡量, 从改造项目对社会资本方的吸引力、项目各参与主体之间的竞争力及项目所能提供的市场利润空间三个方面反映其各方面的价值。

(5) 政府机构能力指标。政府在旧工业建筑改造PPP项目中发挥重要作用。政府对改造项目的执行能力、监督能力、履约保障能力以及对改造项目的激励程度影响着旧工业建筑改造的成败。

(6) 可融资性指标。项目对金融机构的吸引力越大, 项目越具有融资可行性, 实现较快增加基础设施及公共服务供给的可能性就越大。因此, 设置了改造项目选择融资途径的难易度、PPP项目绿色基金扶持的适用性、融资条件的满足率、所选融资平台的可靠度等四项具体指标考核改造项目的可融资性。

(7) 补充指标在物有所值评价中占较少的比重, 但它对项目更具体、更有针对性。本文依照其他项目分析旧工业建筑绿色改造的独特性, 将环境效益、运营收入增长潜力及行业规范性三个指标作为一级指标, 并用改造项目对既有资源的利用程度、改造项目对污染控制的即时性、改造项目对未来发展的期望度及改造项目的示范性作为其二级评价指标。

熵权法是一种客观的赋权方法, 它是利用各指标的熵值所提供的信息量的大小来决定指标权重的方法。其出发点是根据某同一指标数据值之间的差异程度来反映其指标的重要程度, 如果各被评价对象的某项指标表现出来的数据差异很大, 则反映该指标对评价系统所起的作用很大。本文采用熵权法确定权重, 可避免人为因素干扰, 真正根据实际数据所反映的信息, 客观地为指标赋值, 因而由它得出的指标权重值比主观赋权法具有更高的可信度和客观性。

旧工业建筑绿色改造PPP模式应用的物有所值定性评价有33个二级指标, 9个一级指标, 按照重要程度, 采取五分制, 1～5分重要程度逐渐增强, 由15位专家打分, 获取权重。本文分别计算了33个二级指标的权重给相关项目具体性参考, 结果如表4:

在《PPP物有所值评价指引 (试行) 》中, 六项基本评价指标权重为80%, 其中任一指标权重一般不超过20%;补充评价指标权重为20%, 其中任一指标权重一般不超过10%, 与本文所得出的结果稍微有些偏差。文中基本指标所占比重86%>80%, 这与所选取的二级指标有着密不可分的关系, 同时与旧工业建筑本身所具有的历史文化特性, 以及影响区域发展的能力紧密相关。基于这两点, 在由政府部门和社会资本参与的旧工业建筑改造项目中, 能否给予旧工业建筑改造项目足够的保障, 使其发挥所长, 突显独特的魅力, 并不断提升改造, 展现行业示范性将成为双方关注的要点。

某市文化艺术中心项目位于卷烟厂老厂区, 原联合厂房即U型厂房被改造利用为图书馆, 基本保留结构主体框架梁柱及局部楼板, 新增钢结构体系, 作为夹层空间及新增屋面的支撑结构。原锅炉房改造为附属于图书馆的公共培训教育区域, 基本保留原有结构及外墙, 局部增加钢结构夹层。该项目与科技馆、群众艺术馆、美术馆、青少年活动中心办公及其附属用房构成“六馆合一”的政府主导型的公共项目。建筑面积总计27793平方米, 具有一定的建筑规模。该项目设计使用年限50年, 运营期限长。且按照绿色建筑一星级标准设计, 具有一定的技术含量。其开发建设对城市功能、景观、交通等都具有重大影响, 是完善城市公共服务设施的重要举措。若采用PPP模式可增加供给, 优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争。基于上文所提供的物有所值定性评价因素, 邀请了解该项目的专家对其进行PPP项目物有所值定性评估。结果如表5:

由得分可知, 某U型厂房改造项目物有所值定性评价得分为85.3, 超过定性评价合格分60, 因此定性研究结果表明该项目适用于PPP模式, 定量评价有待进一步探究。

通过对PPP模式下旧工业建筑改造项目的物有所值定性评价, 可以得出在六项基本指标中, “风险识别与分配指标”与“绩效导向与鼓励创新指标”均以19%的比例占据首位, “全生命周期整合程度指标”以18%次之。说明旧工业建筑改造项目引用PPP模式时应格外重视这三类指标, 并通过提高全寿命周期设计理念运用的熟练度, 从整体上对旧工业改造项目提供保障;增强加固工程风险的控制能力以及改造项目新旧结构优化设计的科学性, 从技术上对旧工业建筑改造项目打好基础;提升改造项目与自然、社会、经济环境的匹配度, 从外部环境上为旧工业建筑改造项目设置抵御屏障;强化改造项目的运营管理水平和改造能力, 并及时扩大其再发展的上升空间, 从可塑性上为旧工业建筑改造项目提供有力支撑。本文所选取的指标不一定全面, 定量评价不突出, 还需在进一步的研究中加以完善。