建设项目社会稳定风险评估, 一般是指与人民群众利益密切相关的重大工程建设项目在组织实施或审批审核前, 对可能影响社会稳定的因素开展系统调查, 科学预测、分析和评估, 以便制定风险应对策略和预案。建设项目社会稳定风险评估指标体系由一组既相互联系又相互独立, 并能通过量化手段衡量的风险因素组成。评估指标应能科学、系统、全面地反映建设项目社会稳定风险的特征。近十年来, 虽然国内学界在社会稳定风险评估指标体系方面不断地探索和发展并取得一定突破, 但评估工作实践及相关学术文献仍然缺乏多层次、多维度、实务操作性强、指导性强的评估指标体系。

鉴于此, 本文在梳理大量关于社会稳定风险评估指标体系相关资料的基础上, 基于社会燃烧理论, 成功构建了一套层次结构清晰、指标选取全面的二维矩阵建设项目社会稳定风险评估体系, 期望有效地解决现有指标体系存在的问题, 并为建设项目社会稳定风险评估工作实践提供参考。

以往研究中, 多名研究者构建了建设项目社会稳定风险评价体系。例如, 有研究者从“外部环境指标”和“项目本身指标”的逻辑框架构建了重大项目社会稳定风险评估三层指标体系;有研究者从合法性、合理性、可行性及安全性角度建立了房屋征收社会风险评估两层指标体系;有研究者从合法性、合理性、可行性、可控性四方面因素出发, 构建了重大项目社会稳定风险评估三层指标体系。现有的社会稳定风险评估指标体系多数为多层次、单维度的。由于项目的建设涉及经济、社会、文化、环境、宗教等多方面, 因此有必要建立一套多层次、多维度的建设项目社会稳定风险评估指标体系。

从现有评估指标针对的项目阶段看, 现有评估体系指标层集中于建设项目实施期的风险因素, 部分指标体系甚至忽视了建设项目决策期与运营期的风险因素识别, 这必然导致指标体系的不科学性与不合理性, 运用该类指标体系获得的社会稳定风险评估结果可能无意义。并且一般情况下, 随着项目的推进, 不确定性因素会逐渐减少而变为确定性的因素, 换而言之, 建设项目前期或初始阶段的风险更多, 更有必要加以有效评估, 识别建设项目全寿命周期各阶段的风险因素。但目前尚未形成一套通过识别建设项目决策期、实施期、运营期等阶段的风险因素所构建的建设项目社会稳定风险评估指标体系。因此, 考虑将项目全寿命周期作为构建社会稳定风险评估指标体系的考虑维度。

建设项目社会稳定风险评估指标体系应系统性地兼顾各指标之间的内部因果、层次、反馈关系, 结合具体建设项目的特征科学构建, 全面系统地反映建设项目面临的各风险因素程度。因此, 构建评估指标体系应遵循科学性、实用性、定性与定量相结合等基本原则。

从项目全寿命周期与项目社会风险二维角度, 结合具体建设项目涉及的众多风险因素, 设计评估指标体系构建流程见图1:

(1) 明确评估指标体系的目标:不同的建设项目, 在其决策期、实施期、运营期三个阶段过程中影响社会稳定的风险因素存在一定程度的差异, 即建设项目社会稳定风险因素识别的目标也存在差别。因此明确评估指标的目标, 能有效规避风险因素识别遗漏。

(2) 收集评估指标体系的资料:收集建设项目社会稳定风险评估指标体系相关前置性审批文件;分析理解建设项目全寿命周期内的合法性、合理性、可行性、可控性等“四性”文件资料;分析拟建项目影响区域内自然环境、社会环境、经济环境的影响因素。

(3) 初步选取评估指标体系:考虑项目决策期、实施期、运营期全寿命周期内, 建设项目面临着的项目内部及外部环境两方面的风险因素, 初步选取评估指标体系。

(4) 构建二维矩阵评估指标体系:在初步选取评估指标体系的基础上, 通过咨询专家、运用社会燃烧理论, 构建二维矩阵评估指标体系。

通过对中办发、发改办及福建省、广东省、浙江省、上海市等相关文件中关于评估指标体系的梳理和CNKI、万方、维普等关于“社会稳定风险评估”的文章 (涉及北大核心、CSCD、CSSCI、EI和SCI来源期刊) 的检索可知, 现有的评估指标仍局限于一维、多层次的细化。因此, 本文以项目全寿命周期各阶段为纵向维度, 以项目面临的风险因素为横向维度, 构建一套建设项目二维矩阵社会稳定风险评估指标体系。

牛文元教授通过对社会的无序、失稳及动乱, 与燃烧现象进行合理的类比, 首次提出自然科学与社会科学交叉的社会燃烧理论, 该理论的核心观点是将各类关系的冲突、媒体舆论的误导、影响重大的突发性事件类比为燃烧现象中的“燃烧物质”、“助燃剂”、“点火温度”, 并将该理论运用到全面构建中国社会稳定预警系统中, 极大地提高了对国家稳定水平的总体识别能力, 定量诊断和综合评估国家稳定运行的概率。

对于这一新理论, 杨芳勇、沈克慧将其引入房屋拆迁的风险评估工作中, 将房屋拆迁项目立项决策、各利益方的利益诉求及舆论与沟通、拆迁项目的实施方式与燃烧物质、助燃剂以及点火温度对应, 以此形成房屋拆迁的三要素风险评估方法, 取得了良好的评估效果。为此, 本文也将以社会燃烧理论为基础, 构建建设项目社会稳定风险评估体系。

建设项目社会风险作为横向指标, 可分为项目内部社会风险和项目外部社会风险。项目内部社会风险由项目本身直接产生的社会风险, 即项目直接社会风险;项目外部社会风险是指由项目内部风险因素的发生而波及产生的社会风险, 即项目间接社会风险。

结合社会燃烧理论, 通过社会燃烧三要素, 即燃烧物质、助燃剂、点火温度, 逐一罗列建设项目现存及潜在的风险因素, 对横向维度指标的说明如下:

(1) 燃烧物质:项目内部社会风险主要包括安全、技术、资金等方面, 该类风险的出现会直接阻碍项目的建设, 打破政府部门、项目法人单位、项目影响区域内群众等项目利益相关者之间原有的平衡, 造成社会的不稳定, 因而演变成“燃烧物质”。

(2) 助燃剂:项目外部社会风险主要包括社会互适、环境融合、经济效益、公共利益, 其中社会互适、环境融合等方面风险的出现会加剧项目利益相关者的对立情绪乃至极端行为, 因而演变成“助燃剂”。

(3) 点火温度:经济效益、公共利益等方面风险的出现会成为引发社会风险乃至危机的导火索, 因而演变成“点火温度”。

将社会燃烧理论运用到选取二维矩阵的横向指标中, 项目内部社会风险中安全、技术、资金等方面风险类似为燃烧物质, 项目外部社会风险中社会互适、环境融合等方面风险类似为助燃剂, 项目外部社会风险中经济效益、公共利益等方面风险类似为点火温度。

选取项目全寿命周期作为社会稳定风险评估体系的纵向指标, 有必要对项目全寿命周期进行界定。

项目全寿命周期是建设项目从设想、选择、评估、决策、设计、施工等活动, 至项目竣工投产为止所进行的生产活动和总结评价的全过程。结合我国现行基本建设程序包括项目建议书、可行性研究、设计、施工、实施、竣工验收、后评价等阶段, 项目全寿命周期通常可划分为决策期、实施期、运营期。各时期包括若干工作内容。

决策期主要包括编制项目建议书、办理项目选址规划意见书、办理建设用地规划许可证和工程规划许可证、办理土地使用审批手续、办理环保审批手续、编制可行性研究报告、可行性研究报告论证及报批、到国土部门办理土地使用证、办理征地、青苗补偿、土地房屋征收等手续、地勘、报审市政配套方案等工作内容, 这是建设项目整个开发过程中的基础环节。

实施期工作量大、工期紧、涉及专业复杂主要包括组织设计、施工、监理等单位按照项目制定的进度、质量、安全、成本、资源、信息等目标进行项目建设的工作内容, 应采用动态控制措施。

运营期主要包括收集设计、施工、报建等过程的资料, 根据项目建设完成后的实际情况和项目前几个阶段的相关信息, 结合投入使用、维修、物业管理情况进行管理后评价。

以下分别从决策期、实施期、运营期解析的“燃烧物质”、“助燃剂”、“点火温度”所对应的风险指标, 形成最终的建设项目社会稳定风险评估指标体系。

决策期“燃烧物质”是指决策安全、技术和资金方面的相关风险。

安全方面:最容易引发安全风险因素的环节为土地房屋征收阶段。在此阶段, 项目法人单位应重视土地房屋征收程序是否符合国家及当地法律法规的规定、土地房屋征收范围是否符合当地相关规划及技术标准的要求等方面情况。若出现土地房屋征收程序不合法、土地房屋征收范围不合理等情况, 必然引发项目利益相关者之间的矛盾, 导致项目无法实施。

技术方面:项目建设方案作为编制项目可行性研究报告的核心内容, 其技术经济规划指标的确定, 如建筑类项目包括容积率、绿地率、建筑间距、建筑密度等, 若超出范围, 则项目可行性研究报告审批无法通过, 导致项目无法立项。

资金方面:投融资方案主要包括资金成本、资金结构等方面的分析。项目建设资金成本是指项目建设所花费的资金代价, 直接影响项目利润水平。项目建设权益资金符合现行的建设项目资本金制度, 能建立资金风险约束机制, 优化资金结构。

社会互适方面:拟建项目建设所在地历史上遗留的社会矛盾, 如项目建设拟建地社会各阶层由于项目的实施, 基于不同的利益关系或资源分配关系所产生的冲突和不和谐的现象, 可能引发项目拟建地社会各阶层之间的互适性差。

环境融合方面:项目的建设与拟建场地水文、地质条件的适宜性程度, 直接影响项目建设方案实施过程中地质灾害危险性大小, 决定项目建设与拟建场地自然环境的融合程度。水文条件主要分析地表水、地下水按环境类型和地层渗透性对混凝土结构的微腐蚀性。地质条件从地形地貌、地层岩性、场地地震效应等方面分析, 以便判断项目地质条件是否满足项目建设的要求。

经济效益方面:以项目预期的直接费用和效益为依据, 通过各种财务及经济分析指标, 判断项目的财务及经济可接受性, 明确项目对财务及经济主体及投资者的价值贡献, 为项目决策提供经济依据。若项目财务及经济不可行会产生负面经济影响, 项目实施受阻。

公共利益方面:最容易引发公共利益风险因素的情况是被征收者补偿利益受损。被征收者补偿利益包括补偿标准是否征求公众意见, 补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用, 是否落实被征地农民的社会、医疗保障方案、技能培训及就业计划等。

安全方面:施工人员、作业场所及机械设备等存在的不安全因素主要体现在施工技术人员未经过专业技能培训、未持证上岗;施工场所未配备紧急处理医疗设施, 未采取防暑、降温、保暖、消毒、防毒等措施;机械设备的类型、性能、参数等与施工现场的实际条件、施工工艺、技术要求等因素不匹配, 无法满足施工生产的实际要求。

技术方面:施工技术方案主要分析施工方法的可操作性、施工工艺的可行性、施工材料质量的合格性等方面。若施工方法无法操作、施工工艺不可行、施工材料质量不合格等情况发生, 会直接造成项目质量管理失控。

资金方面:施工成本控制方案主要分析项目资金使用计划与项目建设进度的衔接性、项目实际成本超过项目预算范围的发生概率、制定成本偏差纠正措施等方面。若未做好成本反馈, 工程变更与索赔会对项目成本产生严重影响, 导致项目成本管理失控。

社会互适方面:公众对项目建设的态度是指项目建设实施被公众认可程度和包容程度。若项目实施会造成周边建筑物、构筑物、道路及地下管线的危害及损失, 间接造成公众出行交通环境与居住环境恶化, 则项目建设获得民意支持低, 项目实施受阻。

环境融合方面:大气、水体、噪声、放射性等污染是指项目在实施过程中施工场地内、沿线、物料运输过程中各污染物, 如大气、水体、噪声、放射性等污染物, 排放与环保排放标准限值之间的关系, 与人体生理指标的关系, 与人群感受之间的关系等。若因建设项目的实施造成项目影响区域内大气、水、声等环境的严重污染, 即项目实施产生负面的环境影响, 则项目不予建设。

经济效益方面:相关价格影响是指项目实施引起当地基本生活价格, 如水、电、燃气、公交、粮食、蔬菜、肉类等价格上涨的概率。若因项目的建设造成项目影响区域内相关生活价格的上涨, 造成项目影响区域内公众生活成本的上升, 造成公众经济压力, 引发社会不稳定。

公共利益方面:项目实施对项目影响区域内的教育、医疗、体育、文化、便民服务、公厕等配套设施建设及运行的影响。若因项目实施导致周边配套设施建设及运行受影响, 无法满足周边企事业单位及居民正常运营及生活的要求, 即项目实施产生负面的社会影响, 引发周边企事业单位及居民的对立情绪, 导致社会不和谐。

安全方面:项目投入使用管理上存在的不安全因素主要体现在工作人员在项目配套设备使用上未按相关要求操作, 导致泄漏、爆炸、火灾等重大生产安全事故的发生。

技术方面:完善的技术支持及维护服务作为项目建设配套设备长期稳定、安全、高效运转的重要保障, 有效保障项目的正常运行。若配套设备出现故障时, 未制定故障应急策略, 则影响用户正常使用。

资金方面:资金保障方案主要分析债务资金成本受银行贷款利率的影响、贷款偿还方式的合理性、项目运行成本受生产要素市场价格变动的影响等方面。若因银行贷款利率的上调、生产要素市场价格的上涨、贷款偿还方式的不合理等原因, 造成项目资金链断裂, 则会引发项目资金风险。

社会互适方面:宗教、习俗、文化、生活习惯等方面冲突主要包括两方面:项目运营与项目所在地群众的宗教信仰和风险习惯有冲突;因项目运营, 地方传统文化、邻里关系、生活习惯、社区品质等方面的改变, 可能引起群众的不适。

环境融合方面:公共空间作为大众社会生活的场所, 其整体质量和环境质量直接影响项目影响区域内综合竞争力和大众的满意度。若因项目运营引发水系水质严重恶化、生态系统遭受严重破坏, 则项目会引发环境融合风险。

经济效益方面:区域经济影响是指项目运营对区域经济的贡献程度, 其主要分析三方面:项目运营对项目所在领域的产品数量及质量的影响;项目运营对项目所在区域生产总值的影响;项目运营对项目所在区域经济结构的影响。若因项目运营造成恶性的市场竞争, 则项目会造成负面的经济影响。

公共利益方面:项目建设最直接的目的是满足建设单位的使用要求。若建设项目投入使用时, 频繁出现质量问题, 造成建设单位无法正常生产运营, 则会引发建设单位对施工单位的不满情绪, 造成建设单位与施工单位之间的纠纷, 引发公共利益风险。

综上, 基于社会燃烧理论的二维矩阵建设项目评估指标体系见表1。

在梳理大量关于建设项目社会稳定风险评估指标体系相关资料的基础上, 结合归纳目前评估工作实践及相关学术文献仍然缺乏多层次、多维度、实务操作性强、指导性强的评估指标体系, 提出以项目全寿命周期作为纵向维度, 项目社会风险作为横向维度, 运用社会燃烧理论, 构建通用性强、科学客观、创新性强的二维矩阵建设项目评估指标体系, 期望对提高建设项目社会稳定风险评估工作的成效有所裨益。