港珠澳大桥是粤、港、澳三地政府首次合作共建的超大型跨海通道项目, 大桥全长约56km, 由三地口岸、三地连接线和海中桥隧主体工程等三部分组成, 总投资估算约为1200亿元。其中, 主体工程由长约29.6km的桥、岛、隧集群工程组成, 按照三地“就高不就低”的技术标准建造, 项目法人是三地政府共同组建的港珠澳大桥管理局 (下称“管理局”) , 主体工程初步设计批复概算投资381.2亿元, 采用政府还贷公路模式。

基于大桥主体工程三地共建共管的特性, 港、澳政府直接参与项目的重大决策及监督管理。全面预算管理作为港澳政府财政管理体系中的重要手段, 备受各方的高度重视和关注, 在此背景条件下, 港珠澳大桥主体工程在交通建设领域, 首次探索实施单体建设项目现代化的全面预算管理, 提升超大型复杂项目建设的现代化管理水平, 为未来粤港、粤澳跨境基建工程的合作管理, 乃至粤港澳大湾区深化合作提供一定的参考借鉴。

港珠澳大桥工程规模庞大, 集超长跨海桥梁施工、外海人工岛填筑、海底隧道浮运安装等多专业于一体, 大桥的主要设计、施工、监理标段约42个, 涉及工程类合同逾300余份, 预算各级子项目多, 年限周期长, 编制工作量巨大。由于大桥建设周期长达9年, 超长的建设周期带来预算编制的基础边界条件模糊, 不确定性因素进一步加大, 不可预见项目及费用变化激增。

项目地处外海, 施工环境恶劣, 地质及水文条件异常复杂, 需要大规模采用“四新”技术 (新材料、新设备、新工艺、新结构) 攻克技术难关, 且大桥采用同类项目国际最高标准的120年设计年限, 相较于现行水运定额标准所对应的50年工程设计年限标准, 有大幅提高, 而作为预算编制基础的行业定额体系标准, 在“四新”、外海施工定额方面严重缺项, 造成常规的投资控制指标难以与港珠澳大桥建设的高标准、高复杂性相匹配, 建设项目投资、进度、质量、安全等多目标协同管理难度大。

港珠澳大桥跨越三个独立的司法管辖区, 针对三地共建共管的项目特性, 大桥采用“中央专责小组—三地联合工作委员会 (以下简称“三地委”) —项目法人”的三级管理架构, 涉及主体工程建设的重大事项均需要向三地政府申请报批。在预算管理方面, 由于港澳地区政治体制及财政管理规定与内地大不相同, 主体工程预算管理需要同时符合粤、港、澳三地的规定及惯例, 预算管理的标准化、精细化及严谨性的要求大大提高, 相应与三方政府的协调、沟通的工作量亦大幅增加。此外, 由于建设资金由三方政府共同监管, 项目建设用款计划需根据审批后的年度、季度预算进行资金安排, 对预算编制管理的精准性提出更高要求。

全面预算管理制度作为三大基本制度之一《财务和审计管理制度》的重要组成部分, 重要性不言而喻。它反映了港珠澳大桥主体工程在建设、运营阶段的全部生产、经营活动的资金计划与控制, 是集业务预算、投资预算、资金预算、利润预算、工资性支出预算以及管理费用预算等于一体的综合性预算体系, 包含管理目标、多级组织架构、标准化管理流程、科学控制措施、评价考核机制等五大要素。

使用科学管理手段对港珠澳大桥主体工程建设投资成本控制进行综合管理, 形成全员、全方位、全过程的项目预算管理体系。在宏观战略层面, 全面预算管理的主要目标是为了加强项目投资控制力度, 规范预算管理活动, 促进管理局各项预算管理工作的科学化、规范化、程序化, 力求实现本项目进度控制、质量控制、安全控制、投资控制核心要素的真正统一, 以达至建设运营管理全生命周期的效益最优化;在微观执行层面, 要求全面预算管理体系项下的各级计划预算 (年度、季度、月度计划及预算) 满足工程建设及运营的管理需求, 执行完成率原则上不应低于90%。

本项目全面预算决策机构为三地委、管理局, 三地委是大桥建设预算管理的最高决策机构, 管理局局长工作会议是管理局内部决策机构, 负责审批年度预算管理的总目标和总方针、年度预算和决算、预算调整方案以及预算管理的其他重大事宜。为了达到既定管控效果, 实施统一领导、分级负责的全面预算管理机制, 确立统筹协调部门和主办部门, 建立图1所示的六级全面预算组织管理架构, 通过层级化的管理方式, 明确各自职责。

预算管理的具体工作内容按照不同阶段及属性划分, 按照大桥所处时间阶段划分, 分为建设期预算与营运期预算;按照所属业务类型划分, 分为工程类预算与管理类预算;按照工程类预算的业务层级划分, 又分为建设期总体资金使用计划 (中长期预算) 、年 (季或月) 度计划及预算、年 (季或月) 度预算执行情况、预算调整方案等内容, 其中以管理局的年度计划及预算管理为轴心工作开展全面预算管理。

各项预算文件按照“分级编制、逐级汇总”原则执行, 在每年10月底前完成主要施工标段的下一年度计划及预算编制审批, 12月底前完成管理局下一年度计划及预算的编制并提交三地委审批, 季度预算及月度预算在经批准的年度预算范围内实行滚动管理, 并在管理局综合信息管理系统中按管理权限进行批准下达。

管理局的年度计划及预算方案经三地委批准下达后即具有指令性, 全局须以预算管理为导向, 强化预算的刚性约束及过程执行控制, 对于未纳入年度预算范围的支出项目 (除特殊情况经审批外) 原则上不予安排资金支出, 以确保预算的执行力和严肃性。

预算文件按照“上下结合、综合平衡”的原则编制, 即按照预算管理的体系框架, 逐级分解编制预算子项目工作内容及资金需求, 经汇总后根据大桥主体工程的建设或运营实际需求, 统筹考虑全局年度预算资金安排。以大桥主体工程建设期年度预算文件为例, 其工程类预算编制体系基本参考《公路工程基本建设项目概算预算编制办法》中分类要求进行子目列项 (其一级子目录体系需列示包括序号、工程或费用名称、××年度预算 (万元) 、上一年预算执行情况 (万元) 、年度资金使用率 (%) 在内的预算相关指标) , 在一级子目录项下分列各二级、三级子目录项目预算情况, 管理类预算则按基本财务管理办法规定计列, 最终与相应的预算编制说明文件汇总形成年度预算文件。

全面预算管理贯穿港珠澳大桥主体工程建设、运营管理的始终, 是一种多维度、全过程、动态化、全员参与的管理工具, 管理局通过顶层设计及系统管理思维构建全面预算管理体系, 有效地组织、协调、推进大桥建设生产任务, 比如:建设期总体资金使用计划, 宏观上总体把控大桥建设期全部工作任务及资金分配情况;建设期年度、季度、月度计划预算, 微观上细化对应时段的工作计划与资金需求, 有效提升了预算管理的系统性。

管理局在预算管理过程中充分汲取港、澳地区政府的成熟经验, 以此为契机全面提升预算编制及管理的精细化水平, 从编制依据、测算方法、过程控制等多方面提升预算数据的准确性和严谨性, 同时, 按体系流程与制度规定坚决落实多层级的审查把关制度, 建立“承包人、监理、业务部门、管理局”的多重内部审查机制;建立“第三方专业咨询审查单位、三地委”的双重审查 (批) 机制;建立总体计划、年度计划、季度计划、月度计划间相互校核机制, 有效把关数据来源与时效性, 真正实现预算管理的“纵向到底精准化、横向到边全面化”, 从根本上提高了预算管理的权威性。

全面预算管理是一种整合性的管理系统, 能将项目管理的核心要素融合于一个体系中, 其与计划进度、质量管理等要素紧密结合、均衡协同开展, 建设期预算资金计划主要源于工程各标段现场实际进展需要, 而各施工标段工程现场实体质量、进度情况客观反映预算执行情况, 因此, 从预算执行角度真实反映工程建设的实际进展情况与存在的具体问题, 从而帮助管理者提前预判并谋划布局解决方案, 切实解决工程现场问题, 多维度提升工程管理实效。同时, 全面预算管理的有效执行是管理局高层管理人员的重要业绩考核指标, 预算管理的重要性由此得以进一步凸显。

全面预算管理既要有精准的测算数据保障预算的有效性和严肃性, 又需要对大桥预算编制的不确定因素逐一分解分析, 充分评估各子项目的实施计划, 并考虑资金支付的节点要求及滞后性。同时, 管理局高度重视各年度预算、季度预算执行情况的偏差分析, 及时结合工程进度及工作进展分析偏差原因, 并在综合判断后适时合理调整;按照PDCA管理闭环, 形成标准化的工作流程, 及时编制年度预算资料汇编, 总结提升、完善改进。

基于工程技术、管理以及系统的复杂性, 港珠澳大桥主体工程建立了多目标均衡协同的全面预算管理体系, 从预算编制依据、测算方法、偏差分析等方面提升预算管理的精准性和严谨性, 从标准化管理流程、多层级审核管控、强化绩效考核的机制建立提升预算管理的科学性和严肃性, 有效促进项目投资控制的规范化和标准化, 为实现项目总体建设目标提供了有力保障, 相关成果、经验、思考可为今后类似项目提供借鉴。